Một trong những thách thức chính của những nhà quy hoạch đô thị ở các thành phố lớn của Việt Nam nằm ở sự thông hiểu và giải quyết khoảng cách cơ bản giữa quy hoạch và thực tế. Trong quá trình nghiên cứu, tôi đã gặp những nhà quy hoạch nói về quy hoạch tại Việt Nam như một quá trình ngược – các khu phát triển bắt đầu bằng việc đánh giá cơ hội chứ không phải là khảo sát về nhu cầu, tính khả thi về mặt kinh tế, hoặc các chi phí cơ sở hạ tầng – thực chất, quy hoạch luôn "chạy theo” những gì đang diễn ra trong thực tế.

Điều đó, theo một nhóm nhỏ nhà tư vấn quy hoạch mà tôi có dịp phỏng vấn cho đến thời điểm này, dẫn đến thiếu hụt cơ sở hạ tầng, thách thức trong quản lý tài nguyên, tranh chấp đất đai và bồi thường, sự tiếp cận các dịch vụ đô thị thiếu công bằng bên cạnh hàng loạt các vấn đề khác có khả năng xảy ra. Các tin tức gần đây về những vụ tranh chấp đất bị thu hồi và việc bồi thường công bằng bên cạnh các vấn đề quản lý tài nguyên có lẽ là dẫn chứng dễ nhận biết nhất của xu hướng này. Các cuộc phản đối ở Tiên Lãng, Cần Thơ và những người liên quan tới dự án Ecopark tại Hà Nội thu hút sự chú ý đến một thực tế là vẫn còn sự bất đồng rộng rãi về cách xác định giá trị đất đai, đặc biệt là các khu vực nằm ở vị trí chiến lược cho việc mở rộng đô thị. Hơn nữa, một số lượng lớn các dự án đô thị dành cho mục đích thương mại và nhà ở cao cấp. Trong khi nhu cầu phát triển các khu cao cấp đã giảm hẳn thì nhà ở cho người thu nhập thấp và giá cả trung bình vẫn có nhu cầu cao, đặt ra câu hỏi là loại hình tài chính nào người vay nợ có thể đủ khả năng chi trả ở từng mức thu nhập trung bình ở mỗi thành phố tương ứng. Quy hoạch cơ sở hạ tầng là một vấn đề quan trọng khác, vì các khu phát triển xuất phát từ nắm nắt cơ hội trong nhiều trường hợp bỏ qua các yếu tố liên quan đến quản lý nước, nguồn nước, điện, và tiện ích. 

Khi những vấn đề này được xác định thì có rất nhiều lý giải được đưa ra, từ những chỉ trích về việc thiếu chuyên môn đến các câu chuyện tham nhũng. Ngoài ra, những lý giải mang tính kỹ thuật đã giải thích cho khoảng cách giữa bản quy hoạch và môi trường được xây dựng. Sự thiếu thống nhất trong các hệ thống luật, cơ cấu tổ chức / chính quyền, phối hợp và / hoặc cạnh tranh giữa các cơ quan và các tổ chức chính trị khác nhau cùng cơ chế quản lý đô thị đã được cho là đóng vai trò trọng yếu trong lỗ hổng mà chúng ta thấy giữa quy hoạch và thực tế. 

Một nhà tư vấn tôi đã nói chuyện giải thích đơn giản: Các kế hoạch tổng thể của Thành phố Hồ Chí Minh và Hà Nội thực sự là những tài liệu hết sức thấu đáo kết hợp các tiêu chuẩn cao cho khu phát triển, giải quyết các nhu cầu cơ sở hạ tầng và đề nghị các hình thức tăng trưởng công bằng và bền vững hơn. Thách thức của những thành phố do đó không phải là mong muốn có một bản quy hoạch toàn diện và hợp lý. Thay vào đó, vấn đề nằm ở chỗ thực thi các đề xuất và các quyết định giữa các cơ quan, nhà đầu tư và người dân được điều phối ra sao. Ví dụ, cấp quận/huyện được phân bổ ngân sách nhà nước dựa trên tốc độ tăng trưởng dân số, do đó các đơn vị này cạnh tranh với nhau trong việc xây dựng các trung tâm đô thị mới, khu kinh tế mới và các dự án nhà ở. Các nhà đầu tư tiếp xúc với việc quy hoạch ở cấp quận/huyện, thông qua việc xin cấp chứng chỉ xây dựng, quyền sử dụng đất, mà không cần tham chiếu các quy định của sở quy hoạch và kiến trúc hoặc quy hoạch tổng thể của thành phố. Chính vì thế mà kế hoạch tổng thể ở trong trạng thái liên tục sửa đổi để tích hợp các hành động không được giám sát của vô số các cơ quan và tổ chức phát triển có quyền hạn quyết định không được tập trung theo một kế hoạch thống nhất. 

Tuy vậy, giải quyết những thách thức của quy hoạch của Việt Nam không chỉ đơn giản là vấn đề can thiệp đúng đắn vào đúng thời điểm hay loại bỏ những con sâu trong chính quyền thành phố. Cũng không phải chỉ là vấn đề kỹ thuật của việc tìm kiếm đúng cơ chế quản lý đô thị hoặc hệ thống ra quyết định hay giải trình đúng đắn (mặc dù những điều này vẫn là nhiệm vụ quan trọng). Thay vào đó, khoảng cách giữa quy hoạch và thực tế là dấu hiệu của những thế lực xã hội, chính trị và kinh tế lớn hơn đang hoạt động vốn có thể giúp chúng ta nhận ra sự phụ thuộc lẫn nhau cũng như mâu thuẫn nằm trong quá trình phát triển và cuối cùng, hy vọng là giúp các nhà quy hoạch tái xác định vấn đề một cách hiệu quả hơn.  

Những nhà lý luận về đô thị khám phá những khuynh hướng của chủ nghĩa đô thị cuối thời kỳ xã hội chủ nghĩa tại Châu Á đưa ra một số quan điểm chính có thể khiến những nhà quy hoạch phải suy nghĩ⁽¹⁾. Họ cho rằng bản chất phi chính thức và ngẫu hứng/tự phát của các loại phát triển này không phải là dấu hiệu của việc thiếu quy hoạch. Thay vào đó, bản thân chúng là một loại quy hoạch thay thế khác phản ánh tốt hơn những thực tế các nhà hoạch định truyền thống không sẵn lòng đối mặt, chính xác bởi vì hoạt động này không nhất thiết phải tuân theo nguyên tắc phân phối công bằng và phát triển cân bằng / dài hạn. Các dự án đô thị ra đời trong những điều kiện linh hoạt và phi chính thức vẫn là một cơ chế quan trọng mà qua đó đầu tư trực tiếp nước ngoài được thu hút, vốn hóa và qua đó mà các nhà phát triển đô thị thử nghiệm các cách sắp xếp tổ chức, các dòng vốn, quy trình thu hồi đất và hình thức thể hiện của vốn chủ sở hữu và phân phối khác nhau. Theo ý nghĩa này, tính phi chính thức và thiếu chắc chắn có thể là những lực lượng hiệu quả trong quá trình đô thị hóa và phát triển kinh tế của các thành phố Việt Nam sau quá trình chuyển đổi. 

Bằng chứng rõ nhất về khía cạnh hiệu quả của môi trường pháp lý không rõ ràng này có lẽ là qua việc khảo sát và chuyển đổi đất. Có vẻ như tồn tại vô số các quá trình khác nhau và mâu thuẫn nhau về cho thuê và chuyển giao đất, ai có quyền lấy đất hợp pháp và đất được định giá và đánh giá như thế nào. Những phản đối gần đây về các vụ cưỡng chế đất cho thấy giá trị đất vẫn còn hết sức mơ hồ và không thống nhất. Một số nhà quy hoạch chỉ ra rằng không nên đầu cơ đất trước khi có bất kỳ cải tạo/nâng cấp nào (chẳng hạn như cơ sở hạ tầng). Tuy nhiên, phân tích vấn đề này không dễ dàng, đặc biệt là khi xem xét đất ven đô đặt ở vị trí chiến lược gần khu trung tâm thương mại⁽²⁾. Việc xác định đầu cơ, xác định giá trị đất vẫn còn khó khăn cho một nhà nước tìm cách tạo ra các điều kiện thị trường cho phát triển đô thị trong khi vẫn duy trì quyền sở hữu đất và thiết lập giá trị đất theo các nguyên tắc khác nhau (Xem Báo cáo Chính sách năm 2009 của Ngân hàng Thế giới có tiêu đề “Cải thiện việc thu hồi đất và chuyển đổi đất đai tự nguyện tại Việt Nam”). Tuy nhiên, sự thiếu nhất quán này cho phép nhiều sự linh hoạt khi xem xét nhu cầu của các nhà đầu tư và trường hợp khác nhau - điều quan trọng là hiểu rằng các nhà đầu tư tư nhân nước ngoài tham gia vào một thị trường toàn cầu tại khu vực châu Á đang tang tốc tìm kiếm lợi nhuận cao và tăng trưởng ngắn hạn, những điều dẫn đến ưu tiên cơ hội kinh tế hơn các nhu cầu hoặc điều kiện lý tưởng về phân phối công bằng. 

Chứng kiến những hình thức "quy hoạch phi chính thức" sẽ tiếp tục duy trì hay không khi các điều kiện thị trường hiện tại xoay chuyển và dòng tiền đầu tư nước ngoài trở nên khan hiếm hơn sẽ là điều thú vị. Cuộc tranh luận hiện tại và những cải cách về luật đất đai của đất nước cũng sẽ đóng một vai trò quan trọng trong phát triển đô thị tương lai. Trong khi đó, vấn đề trọng yếu là nhận biết rằng sự phát triển của các thành phố Việt Nam (và sự phát triển của một khu vực kinh tế quốc dân trọng điểm) phụ thuộc vào tính phi chính thức và tính mơ hồ như là những mô hình tăng trưởng theo cách nào và làm sao chúng ta có thể bắt đầu tương tác hiệu quả với những thực tế và mâu thuẫn này với tư cách là nhà quy hoạch. Quan trọng không kém với các nhà hoạch định là làm thế nào phát triển kinh tế theo mô hình này đặt ra những thách thức nghiêm trọng trong việc phân phối tài nguyên công bằng, bền vững và phát triển lâu dài. 

Hun Kim - Bộ môn Quy hoạch Thành phố và Vùng, Đại học California, Berkeley (Mỹ) 
Nguyễn Phương Anh (dịch) - ảnh minh họa: Tuổi Trẻ 

Chú thích:

1. Thông tin thêm về “Quy hoạch phi chính thức” và “chủ nghĩa ngoại lệ” cuối thời kỳ xã hội chủ nghĩa xem: 1) Roy, Ananya. "Why India Cannot Plan Its Cities: Informality, Insurgence and the Idiom of Urbanization." Planning Theory 8, no. 1 (February 1, 2009 2009): 76-87. 2) Ong, Aihwa. Neoliberalism as Exception : Mutations in Citizenship and Sovereignty. Durham [N.C.]: Duke University Press, 2006. 3) Sturgeon, Janet, and Thomas Sikor. "Post-Socialist Property in Asia and Europe: Variations on 'Fuzziness'." Conservation and Society 2, no. 1 (2004): 1-17. 4) Hsing, You-tien. The Great Urban Transformation Politics of Land and Property in China. Oxford ; New York: Oxford University Press. 2010. 
2. Một số xác nhận ở đây về những vấn đề giá trị đất, tranh cãi về đất đai, cải cách nhà cửa và vai trò của nhà nước trong các thị trường đất đai/nhà cửa căn cứ vào những tài liệu sau: 1) Dang Hung Vo and the World Bank. “Policy Note: Improving Land Acquisition and Voluntary Land Conversion in Vietnam.” World Bank, 2009. 2) Gillespie, John. "Exploring the Limits of the Judicialization of Urban Land Disputes in Vietnam." Law & Society Review 45, no. 2 (2011): 241-76. And "The Role of Bureaucracy in Managing Urban Land in Vietnam." Pacific Rim Law and Policy Journal 5.1 (1995): 59-124. 3) Yip, Ngai-ming and Hoai-anh Tran. "Urban Housing Reform and State Capacity in Vietnam." The Pacific Review 21, no. 2 (2008/04/24 2008): 189-210. 4) Tran, Hoai-Anh, and Ngai-Ming Yip. "Caught between Plan and Market: Vietnam's Housing Reform in the Transition to a Market Economy." Urban Policy and Research 26, no. 3 (2008/09/01 2008): 309-23. For more on ambiguity and uncertainty as modes of governance, see: 1) Gainsborough, Martin. Vietnam : Rethinking the State. London; New York; Chiang Mai, Thailand: Zed ; Silkworm Books. 2009. 

(Bài viết được đăng trong Tạp chí Quy hoạch Đô thị số 11)