Chính quyền thành phố Đà Nẵng xác định đến năm 2020 Đà Nẵng sẽ trở thành "nơi đáng sống". Năm 2012 này, chuyện Đà Nẵng hạn chế đăng ký thường trú đối với một số nhóm người có chủ động thúc đẩy một “chủ nghĩa hợp hiến hộ khẩu” hay không. 

Một góc TP Đà Nẵng (Ảnh: danangexplorer.com)

Hộ khẩu, bảo hiến và giấc mơ chính quyền đô thị

Ám ảnh về một thời bị phân biệt đối xử chỉ vì cái hộ khẩu vẫn còn đó, dù rằng, đã có một bước tiến dài trong việc bình đẳng hoá giữa các “công dân hạng 1” với “công dân hạng 2” ở nhiều đô thị, từ điều kiện nhập học cho con cái, giá các dịch vụ như nước, đến các mức đóng góp…

Ngày 3/1/2012, UBND TP Đà Nẵng có công văn yêu cầu Công an Đà Nẵng tạm dừng giải quyết đăng ký thường trú mới đối với các trường hợp có chỗ ở là nhà thuê, mượn, ở nhờ, không có nghề nghiệp ổn định nhằm triển khai thực hiện nghị quyết của HĐND thành phố này hôm 24/12/2011 về nhiệm vụ năm 2012. Ngay khi nghị quyết nói trên được thông qua, đã có nhiều ý kiến cho rằng nó vi phạm quyền công dân theo Hiến pháp và luật Cư trú. Theo Hiến pháp, công dân được quyền tự do cư trú trong nước còn theo luật Cư trú, tất cả các trường hợp nêu trên đều được đăng ký thường trú nếu chủ nhà cho thuê, cho mượn, cho ở nhờ đồng ý.

Ông Đặng Văn Luyện, phó chủ nhiệm uỷ ban Pháp luật của Quốc hội trả lời báo chí rằng “luật Cư trú do Quốc hội ban hành phải được thực hiện trên phạm vi toàn quốc, mọi văn bản dưới luật điều chỉnh vấn đề này không được trái với các quy định của luật” và kết luận “Nghị quyết của HĐND TP Đà Nẵng không phù hợp và trái với quy định của luật Cư trú”. Lập luận của lãnh đạo Đà Nẵng nói nghị quyết chỉ “tạm dừng” việc đăng ký hộ khẩu thường trú nên không trái luật Cư trú cũng bị ông Luyện bác bỏ vì “luật Cư trú và các văn bản hướng dẫn của Chính phủ quy định rất rõ các điều kiện và trình tự, thủ tục cho việc đăng ký hộ khẩu thường trú, có nghĩa là luật Cư trú phải được đảm bảo thi hành liên tục, không gián đoạn”. Ông Luyện cũng cho biết theo quy trình, nghị quyết của HĐND cấp tỉnh sẽ được gửi lên Uỷ ban thường vụ Quốc hội để cơ quan này xem xét tính hợp hiến, hợp pháp của nó, đây là cơ quan có trách nhiệm xử lý hoặc yêu cầu xử lý nghị quyết của HĐND Đà Nẵng nếu có nội dung trái luật.

Cho đến nay, chưa thấy Uỷ ban thường vụ Quốc hội có ý kiến gì. Trong khi đó, những người nhập cư ở Đà Nẵng đang rất lo lắng cho quyền được làm “công dân thành phố” của mình, mà cùng với nó là những quyền và nghĩa vụ liên quan. Ám ảnh về một thời bị phân biệt đối xử chỉ vì cái hộ khẩu vẫn còn đó, dù rằng, đã có một bước tiến dài trong việc bình đẳng hoá giữa các “công dân hạng 1” với “công dân hạng 2” ở nhiều đô thị, từ điều kiện nhập học cho con cái, giá các dịch vụ như nước, đến các mức đóng góp…

Việc phân loại công dân, phân biệt đối xử với họ trên cơ sở đó một thời không chỉ bắt nguồn từ tư duy hành chính bao cấp, chia để quản, ngăn sông cấm chợ, mà có phần từ sự… lực bất tòng tâm của chính quyền các đô thị trong việc tìm kiếm nguồn lực và quyền lực để đáp ứng các nhu cầu thiết yếu của người dân.

Quyết định này của Đà Nẵng làm người ta nhớ đến chính sách “một người một xe” mà Hà Nội áp dụng ở một số quận trong năm 2003 và sau đó, bộ Công an đã ra thông tư áp dụng nó trong cả nước. Tháng 8/2005, bộ Tư pháp cho rằng việc giới hạn đăng ký xe máy vi phạm điều 58 Hiến pháp về quyền tài sản của công dân và vi phạm bộ luật Dân dự mà theo đó, sở hữu tư nhân không bị giới hạn về số lượng và giá trị. Cuối tháng 11/2005, bộ Công an đã phải huỷ bỏ quy định về giới hạn đăng ký xe máy, chỉ một ngày trước khi bộ Tư pháp báo cáo vấn đề trước Quốc hội.

Tại một hội thảo về sửa đổi Hiến pháp mới đây, trong tham luận mang tên “Từ xe máy đến toà án hiến pháp: sự trở lại và tương lai của chủ nghĩa hợp hiến ở Việt Nam”, thạc sĩ Bùi Ngọc Sơn nhận xét: Đây có lẽ là lần đầu tiên ở Việt Nam, Hiến pháp được viện dẫn thành công trong việc bảo vệ các quyền căn bản. Ông cũng “kể” rằng một vị học giả quốc tế gọi tên sự việc một cách “hài hước” là “chủ nghĩa hợp hiến xe máy”.

Nếu như, theo ông Bùi Ngọc Sơn, vào năm 2005, những chiếc xe máy “vô tình” khởi động lại những thảo luận về nhu cầu bảo hiến và việc thành lập toà án hiến pháp, thì không biết, năm 2012 này, chuyện Đà Nẵng hạn chế đăng ký thường trú đối với một số nhóm người có chủ động thúc đẩy một “chủ nghĩa hợp hiến hộ khẩu” hay không. Rất đáng để chờ đợi, ở chỗ, năm 2012 là năm lộ trình sửa đổi Hiến pháp 1992 của chúng ta sẽ tăng tốc, mà một trong những vấn đề bức thiết đang được đặt ra cũng chính là nhu cầu bảo hiến và thành lập toà án hiến pháp.

(Ảnh: Minh Sơn)

Đà Nẵng, như TP.HCM hay Hà Nội, có nỗi khổ trong việc quản lý đô thị lớn. Tình trạng nhập cư vào TP Đà Nẵng tăng quá nhanh, gây quá tải ở khu vực trung tâm, tội phạm là người địa phương khác đến Đà Nẵng sinh sống chiếm tỷ lệ cao… là lý do mà HĐND Đà Nẵng viện dẫn để đưa ra quyết định về việc hạn chế đăng ký thường trú. Không chỉ khó khăn trong việc quản lý con người, TP.HCM hay Hà Nội còn đang vật lộn với những quá tải về an sinh xã hội, cơ sở hạ tầng, từ đường sá cầu cống đến trường học, bệnh viện. Việc phân loại công dân, phân biệt đối xử với họ trên cơ sở đó một thời không chỉ bắt nguồn từ tư duy hành chính bao cấp, chia để quản, ngăn sông cấm chợ, mà có phần từ sự… lực bất tòng tâm của chính quyền các đô thị trong việc tìm kiếm nguồn lực và quyền lực để đáp ứng các nhu cầu thiết yếu của người dân. TP Đà Nẵng, TP.HCM, cả TP Hạ Long (tỉnh Quảng Ninh) từng trình Chính phủ đề án về một mô hình chính quyền đô thị (phân biệt với mô hình quản lý hành chính áp dụng đại trà giữa đô thị và nông thôn hiện nay) với hy vọng khắc phục những rào cản bó tay bó chân họ trong quá trình quản lý đô thị. Đó không chỉ là chuyện mô hình tổ chức, chuyện vai trò cá nhân người đứng đầu, mà còn là chuyện phân cấp rõ ràng hơn giữa trung ương với địa phương, trao quyền rộng hơn cho địa phương và cùng với nó là sự trao nguồn lực để thực thi nhiệm vụ, bao gồm cả ngân sách. Tiếc rằng, cho đến nay, dù được các cấp ngành cao nhất lên tiếng ủng hộ, vì nhiều lý do khác nhau, chủ trương này vẫn chưa được hiện thực hoá. Chúng ta đang chuẩn bị sửa Hiến pháp, đang đứng trước cơ hội thuận lợi nhất để hiện thực hoá việc này.

Giấc mơ về một chính quyền đô thị không thể giải quyết hết những bất cập hay hợp pháp hoá hết những hành động vượt rào của chính quyền các thành phố nhưng đó là một cánh cửa mở. Tin rằng nếu được khai sinh, không một chính quyền đô thị nào cho phép hạn chế quyền tự do cư trú của công dân vì như vậy là vi hiến. Nhưng biết đâu, chính quyền các thành phố sẽ có nhiều nguồn lực hơn để ứng phó với những vấn đề mà sự tăng dân cư tạo ra, có giải pháp khác cho cùng một vấn đề. Một mô hình chính quyền đô thị hợp lý hơn về quyền và trách nhiệm không chỉ tạo điều kiện mà sẽ ràng buộc các chính quyền hơn trước nguy cơ lạm quyền, nhân danh quản lý đô thị như hiện nay.

Chủ nghĩa hợp hiến là lẽ đương nhiên phải theo đuổi, nhưng nỗi khổ của chính quyền các đô thị lớn cũng phải được thấu hiểu, chia sẻ và quan trọng là có giải pháp.

Nguyên Lê  

Nếu 62 tỉnh thành khác cũng làm như Đà Nẵng...

Vậy là cuối cùng cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật (KTVBQPPL) của bộ Tư pháp – sau khi tập hợp ý kiến của các cơ quan liên quan gồm uỷ ban Pháp luật của Quốc hội, vụ Pháp luật của Văn phòng Quốc hội, vụ Pháp luật của Văn phòng Chính phủ, tổng cục Cảnh sát quản lý hành chính về trật tự an toàn xã hội – bộ Công an, và nhiều cục, vụ liên quan – đã có văn bản báo cáo lên bộ trưởng bộ Tư pháp về kết quả kiểm tra tính hợp pháp của một số nội dung trong nghị quyết 23 của HĐND thành phố Đà Nẵng ngày 23/12/2011.

Theo đó, có ít nhất bốn quy định trong nghị quyết nói trên là trái luật, trái thẩm quyền. Đó là: tạm dừng giải quyết đăng ký thường trú mới vào khu vực nội thành đối với các trường hợp chỗ ở là nhà thuê, mượn, ở nhờ mà không có nghề nghiệp hoặc có nhiều tiền án tiền sự; tạm dừng đăng ký mới đối với cơ sở kinh doanh dịch vụ cầm đồ; cấm chuyển nhượng căn hộ chung cư, nếu vi phạm sẽ bị cưỡng chế thu hồi; phạt nặng và tạm giữ phương tiện 60 ngày đối với học sinh chưa đủ tuổi theo quy định đi xe gắn máy.

Được nhiều người quan tâm hơn cả vì động chạm tới một trong những quyền tự do căn bản của công dân là quyền tự do cư trú, quy định tạm dừng cho đăng ký thường trú trong khu vực nội thành của nghị quyết 23 được báo cáo của cục KTVBQPPL kết luận là “không có cơ sở pháp lý và trái với quy định của pháp luật về cư trú”. Đại diện vụ Pháp luật thuộc Văn phòng Chính phủ cho rằng, các quy định về thẩm quyền “phân bổ dân cư” và “quyết định biện pháp quản lý dân cư” của HĐND là quy định chung, khi HĐND đưa ra nghị quyết để quy định cụ thể một nội dung nào đó thì phải tuân theo luật ban hành sau và các quy định pháp luật trong từng lĩnh vực. Ông Đặng Đình Luyến, phó chủ nhiệm uỷ ban Pháp luật của Quốc hội, còn cho rằng có nhiều biện pháp để phân bổ dân cư nhưng bất cứ biện pháp nào cũng phải tuân thủ luật Cư trú.

Nếu tất cả các thành phố lớn hoặc 62 tỉnh thành khác cũng làm như Đà Nẵng với lý do đặc thù của địa phương thì hẳn luật lệ của nhà nước Việt Nam sẽ không còn là một thể thống nhất mà như một tấm mền, mạnh ai nấy căng kéo theo nhu cầu, ý thích riêng của địa phương. Vô hình trung, luật bị vô hiệu hoá.

Như vậy, có thể nói, việc HĐND thành phố Đà Nẵng đặt ra quy định nói trên là một hình thức hạn chế quyền tự do cư trú của công dân. Quy định đó đã “treo”, đã “tạm dừng” một trong các quyền tự do căn bản của công dân được quy định trong Hiến pháp, luật Cư trú và nghị định hướng dẫn thi hành luật. Hai quy định khác trong nghị quyết 23 của HĐND thành phố Đà Nẵng liên quan tới dịch vụ cầm đồ và chuyển nhượng căn hộ chung cư cũng “tạm dừng” các quyền của công dân như vậy.

Lý giải việc đưa ra quy định “tạm dừng” cho đăng ký thường trú vào các quận nội thành, ông Nguyễn Bá Sơn, giám đốc sở Tư pháp Đà Nẵng, cho rằng các đại biểu HĐND đã thảo luận và biểu quyết thông qua nội dung này xuất phát từ tình hình thực tế là những năm qua, một bộ phận lớn dân nhập cư là người không nghề nghiệp, không nhà cửa, không có chỗ ở ổn định hoặc có tiền án, tiền sự, làm cho sức chịu đựng của hạ tầng giao thông, y tế, giáo dục bị quá tải. Thêm vào đó, tệ nạn xã hội, vi phạm pháp luật và tội phạm hình sự trên địa bàn diễn biến phức tạp, trật tự an toàn bị đe doạ. Một số mục tiêu thành phố đã đạt được trong 15 năm qua hoặc mục tiêu đặt ra trong những năm tới có nguy cơ bị phá vỡ hoặc không thể thực hiện.

Ông Nguyễn Bá Sơn (Ảnh: Kienthuc.net.vn) Ép Đà Nẵng quá! Ngày 1/3, ông Nguyễn Bá Sơn, giám đốc sở Tư pháp Đà Nẵng cho biết, khi ra nghị quyết 23, HĐND TP Đà Nẵng đã viện dẫn Luật tổ chức HĐND và UBND về thẩm quyền “phân bổ dân cư và cải thiện đời sống nhân dân ở địa phương” và “quyết định biện pháp quản lý dân cư ở TP và tổ chức đời sống dân cư đô thị”. Luật tổ chức HĐND và UBND và Luật cư trú có giá trị pháp lý ngang nhau. “Nếu nói nghị định 23 trái Luật cư trú thì đã phủ định giá trị Luật tổ chức HĐND và UBND. Từ đó kết luận nghị quyết 23 của HĐND TP Đà Nẵng trái luật thì ép Đà Nẵng quá. Vấn đề ở đây không phải là chuyện trái luật, mà phải xét rằng Đà Nẵng tạm dừng nhập cư có phù hợp hay chưa”, ông Sơn nói. T.H.

Tuy nhiên, những thực tế, khó khăn, vấn nạn nói trên không phải là vấn đề của riêng Đà Nẵng mà có thể bắt gặp ở bất kỳ thành phố lớn nào. Những mục tiêu mà Đà Nẵng đặt ra, các địa phương khác cũng có thể đặt ra, bởi ai cũng muốn địa phương mình lập được thành tích. Tuy nhiên, nếu tất cả các thành phố lớn hoặc 62 tỉnh thành khác cũng làm như Đà Nẵng với lý do đặc thù của địa phương thì hẳn luật lệ của nhà nước Việt Nam sẽ không còn là một thể thống nhất mà như một tấm mền, mạnh ai nấy căng kéo theo nhu cầu, ý thích riêng của địa phương.

Vô hình trung, luật bị vô hiệu hoá. Đó là điều xa lạ với một nhà nước pháp quyền hiện đại, trong đó mọi tổ chức, đơn vị, cá nhân nhà chức trách khi muốn đưa ra một quyết định nào đều trước hết phải soát xét xem nó có phù hợp với Hiến pháp và pháp luật không, chứ không thể dựa trước hết trên cái gọi là đặc thù địa phương. 

Tư duy và biện pháp quản lý nhà nước, nếu dựa trước hết trên đặc thù địa phương, thì cũng giống như quản trị trong doanh nghiệp gia đình, dựa trên sự thuận tiện cho chủ doanh nghiệp nhưng không phù hợp với quản trị trong doanh nghiệp đại chúng, vốn phải được quản trị chính quy theo điều lệ, quy chế hẳn hoi. Đó cũng là thứ tư duy lệ làng chỉ hợp lý trong bối cảnh nhà nước phong kiến, khi làng xã tìm cách giành lấy chút quyền tự chủ khỏi nhà nước trung ương tập quyền hà khắc. Mặt khác, Việt Nam cũng không phải là một nhà nước liên bang với 63 tỉnh thành là 63 tiểu bang có quyền đề ra luật lệ nội trị riêng.

Tất cả điều đó không có nghĩa từng địa phương không có quyền năng động, chủ động trong quản lý điều hành. Nhưng mọi sự năng động, mọi nỗ lực chủ động trước hết phải soi vào Hiến pháp và pháp luật xem nó có phù hợp, bằng không nó sẽ bào mòn nền tảng của nhà nước pháp quyền. Nếu pháp luật tỏ ra bất cập, không còn phù hợp với thực tế, chẳng hạn như quyền hạn dành cho chính quyền đô thị vốn khác xa chính quyền ở nông thôn, nhưng chưa được pháp luật quy định, thì quyền và nhiệm vụ của chính quyền địa phương là đấu tranh trong vòng pháp luật để sửa đổi, bổ sung pháp luật cho phù hợp với thực tiễn chứ không phải là bỏ qua Hiến pháp và pháp luật.

Quỳnh Yên 

• Đổi mới chính sách nhập cư đô thị