Khung pháp lý hiện hành về không gian lòng đất tại Việt Nam
Khi xem xét các quy định của Luật Đất đai, có thể nhận thấy một điểm đáng chú ý liên quan đến không gian ngầm được thể hiện thông qua định nghĩa “đất để xây dựng công trình ngầm”. Cụ thể, Luật Đất đai năm 2024 đã định nghĩa chi tiết về “đất để xây dựng công trình ngầm”, bao gồm hai bộ phận: (1) Đất xây dựng các công trình trên mặt đất nhằm phục vụ cho việc vận hành, khai thác và sử dụng công trình ngầm; và (2) Không gian dưới lòng đất được sử dụng để xây dựng công trình trong lòng đất mà công trình này không phải là phần ngầm của công trình xây dựng trên mặt đất.
So với định nghĩa tương ứng trong Luật Đất đai năm 2013, cách tiếp cận này đã làm rõ cơ sở pháp lý cho việc sử dụng các phần đất của công trình phía trên vốn cần thiết phục vụ và phụ trợ cho công trình ngầm.
Mặc dù mở rộng và làm rõ phạm vi khái niệm, nhưng Luật Đất đai năm 2024 lại không công nhận quyền sử dụng đất cho cả hai bộ phận nêu trên. Quy định tại khoản 6 điều 216 cho thấy pháp luật hiện hành tách biệt quyền của chủ đầu tư đối với không gian ngầm và phần đất trên mặt đất phục vụ công trình ngầm.
Một mặt, chủ đầu tư được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất đối với phần đất trên mặt đất phục vụ vận hành công trình ngầm. Mặt khác, chủ đầu tư chỉ được chứng nhận quyền sở hữu công trình ngầm, mà không được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đối với vùng không gian ngầm dưới lòng đất dùng để xây công trình đó.
Phù hợp và thống nhất với cách tiếp cận nêu trên, điều 98 Nghị định 102/2024/NĐ-CP một lần nữa khẳng định cá nhân, tổ chức không được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đối với phần không gian ngầm.
Đồng thời, quy định này còn hướng dẫn chi tiết việc thực hiện điều 216 Luật Đất đai năm 2024 về các nội dung liên quan đến (1) Đất xây dựng công trình ngầm nói chung (2) Đất xây dựng công trình trên mặt đất phục vụ cho việc vận hành, khai thác sử dụng công trình ngầm (3) Không gian dưới lòng đất. Đối với phần không gian dưới lòng đất, khi nhà đầu tư tổ chức thi công công trình trong lòng đất, họ sẽ phải căn cứ vào quy định của pháp luật về xây dựng.
Bên cạnh đó, điều 98 Nghị định 102 còn chứa đựng một điểm đáng chú ý khác, đó là loại đất để xây dựng công trình ngầm được xác định theo mục đích sử dụng quy định tại điều 9 Luật Đất đai năm 2024 và điều 5 nghị định này không phụ thuộc vào loại đất đã được xác định trên mặt đất.
Quy định này cho thấy không gian ngầm được thừa nhận độc lập với mặt đất, có thể mang mục đích sử dụng khác với phần đất phía trên. Chẳng hạn, khi xây dựng các công trình giao thông ngầm thì loại đất có thể được xác định là đất sử dụng vào mục đích công cộng, trong khi đất bên trên công trình ngầm này đang có các khu dân cư hiện hữu thì loại đất có thể được xác định là đất ở.
Song song với đó, Luật Đất đai năm 2024 cũng yêu cầu các chủ thể có liên quan phải có sự phân biệt rõ rệt đối với việc sử dụng các phần không gian bên dưới mặt đất. Mặc dù không trực tiếp nêu rõ sự tách bạch này, khoản 1 điều 31 của luật này yêu cầu người sử dụng đất phải sử dụng đúng quy định về sử dụng độ sâu trong lòng đất, qua đó, giúp bảo vệ các công trình công cộng trong lòng đất và tuân thủ quy định khác của pháp luật có liên quan.
Tiếp tục xem xét các quy định trong Luật Xây dựng, có thể thấy Luật Xây dựng năm 2014, sửa đổi bổ sung năm 2020, tập trung chủ yếu vào an toàn trong thi công xây dựng công trình ngầm, trong khi Nghị định 175/2024/NĐ-CP hướng dẫn cho luật này lại có một số đề cập chi tiết hơn, cụ thể về định nghĩa “công trình ngầm”.
Đây là những công trình được xây dựng dưới mặt đất, dưới mặt nước, gồm công trình công cộng ngầm được hình thành theo dự án độc lập; công trình giao thông ngầm; được xác định tại quy hoạch đô thị hoặc quy hoạch không gian ngầm hoặc quy hoạch có tính chất kỹ thuật chuyên ngành.
Định nghĩa mới này thay thế cho định nghĩa cũ trước đó trong Nghị định 39/2010/NĐ-CP, với cách tiếp cận rộng và linh hoạt hơn, không liệt kê theo loại, đồng thời thể thiện việc quản lý các loại công trình ngầm phải gắn chặt với quy hoạch.
Ở góc độ quy hoạch, Luật Quy hoạch đô thị năm 2009 trước đây chưa đề cập đầy đủ đến không gian ngầm. Xuất phát từ hạn chế này, khi ban hành Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn năm 2024, Quốc hội đã bổ sung nhiều điểm mới quan trọng liên quan quy hoạch không gian ngầm.
Theo đó, quy định về quy hoạch không gian ngầm đối với các thành phố trực thuộc trung ương được xác định là một trong các loại quy hoạch đô thị và nông thôn quan trọng được đề cập trong điểm d khoản 2 điều 3 của Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn năm 2024. Đặc biệt, điều 34 đã làm rõ các nội dung có liên quan đến quy hoạch không gian ngầm đối với các thành phố trực thuộc trung ương, bao gồm việc quy hoạch phải xác định yêu cầu, nội dung theo quy hoạch chung của thành phố trực thuộc trung ương đã được phê duyệt.
Đồng thời, quy hoạch không gian ngầm phải trải qua một số đánh giá như điều kiện tự nhiên, địa chất công trình, địa chất thủy văn, hiện trạng về xây dựng các công trình trên mặt đất và ngầm… Luật mới cũng quy định bản vẽ quy hoạch không gian ngầm phải lập ở tỷ lệ lớn (1/5.000 hoặc 1/10.000) để thể hiện rõ các tầng không gian dưới mặt đất.
Việc quản lý, sử dụng không gian ngầm dành cho Thủ đô còn được quy định rất rõ trong Luật Thủ đô năm 2024. Cụ thể, điều 19 luật này đã nêu ra một số nguyên tắc khi quản lý, sử dụng không gian ngầm như đảm bảo quốc phòng an ninh, phù hợp với chiến lược, quy hoạch, kế hoạch…
Đặc biệt, điều khoản này còn yêu cầu người sử dụng đất thuộc địa bàn thành phố (Hà Nội) chỉ sử dụng lòng đất theo chiều thẳng đứng trong phạm vi ranh giới thửa đất tính từ mặt đất đến mức giới hạn độ sâu theo quy định của Chính phủ; nếu quá độ sâu đó sẽ phải trả tiền sử dụng không gian ngầm, trừ trường hợp được miễn giảm. Rõ ràng, quy định này đã ngầm tách bạch “phần ngầm của các công trình xây dựng trên mặt đất” và “không gian xây dựng ngầm đô thị”.
Việc tách bạch này giúp phân biệt rõ rệt những nội dung liên quan đến sử dụng và quản lý thuộc về hai phần đất này, rộng hơn cả việc tách bạch mục đích sử dụng đất gắn với hai phần đất này đã được nêu trên.
Những khoảng trống pháp lý trong việc xác lập và bảo vệ quyền sử dụng không gian ngầm
Hiện tại vẫn tồn tại khoảng trống pháp lý và bất cập về quyền sử dụng không gian này.
Thứ nhất, chưa công nhận rõ ràng quyền sử dụng đất ngầm như một quyền tài sản độc lập. Luật Đất đai 2024 nhìn nhận đất xây dựng công trình ngầm về mặt quy hoạch, kỹ thuật, nhưng chưa ghi nhận cụ thể quyền sử dụng đất đối với phần không gian dưới lòng đất cho tổ chức, cá nhân.
Điều này dẫn đến câu hỏi: liệu nhà đầu tư có quyền sử dụng lâu dài đối với khoảng không gian dưới lòng đất hay không, hay quyền đó vẫn hoàn toàn thuộc Nhà nước và chỉ được khai thác tạm thời? Việc không công nhận quyền sử dụng đất ngầm một cách tường minh khiến cho các nhà đầu tư thiếu cơ sở pháp lý để thế chấp, chuyển nhượng hoặc cho thuê lại không gian ngầm như một loại tài sản độc lập.
Thứ hai, vướng mắc trong cấp giấy chứng nhận và đăng ký quyền. Hiện giấy chứng nhận quyền sử dụng đất chỉ cấp cho phần đất trên mặt liên quan công trình ngầm, còn quyền đối với phần lòng đất chưa thể hiện trên giấy. Vì vậy, có thể xem xét xây dựng quy định ghi nhận cụ thể quyền sử dụng đất ngầm trong giấy chứng nhận, đồng thời chuyển đổi từ mô hình địa chính 2D sang 3D để định vị chính xác khối không gian ngầm thuộc quyền sử dụng. Thiếu vắng hệ thống đăng ký 3D dẫn đến nguy cơ chồng lấn quyền sử dụng khi các công trình ngầm nằm xếp lớp ở các độ sâu khác nhau dưới cùng một thửa đất.
Thứ ba, chưa quy định giới hạn độ sâu quyền sử dụng đất. Nguyên tắc cổ điển “đất của tôi kéo dài đến tâm trái đất” ở một số quốc gia không còn phù hợp, nhiều nước đã giới hạn độ sâu chủ đất được sử dụng. Tuy nhiên, Luật Đất đai 2024 chưa đề cập đến giới hạn độ sâu trong lòng đất mà người sử dụng đất được phép khai thác. Điều này dẫn đến sự mơ hồ nhất định trong việc xác định chủ sử dụng đất có quyền đến đâu trong lòng đất? Nếu Nhà nước muốn xây một công trình ngầm sâu dưới đất của dân (ví dụ đường hầm sâu 20-30 mét) thì có cần thu hồi đất hoặc xin phép chủ đất không?
Thứ tư, chưa có cơ chế bồi thường thỏa đáng khi sử dụng không gian ngầm dưới đất dân. Trường hợp Nhà nước hoặc nhà đầu tư xây dựng công trình ngầm đi qua dưới nền đất của người dân mà không thu hồi đất trên mặt (do không ảnh hưởng bề mặt), thì người dân có được bồi thường hay không hiện chưa rõ ràng. Luật Đất đai 2024 quy định Nhà nước phải bồi thường khi thu hồi đất vì lợi ích công cộng . Nhưng nếu không thu hồi đất bề mặt, chỉ “mượn” khoảng không dưới sâu (giống mô hình nhiều nước), thì luật chưa có quy định trực tiếp.
Thứ năm, chưa có quy định về định giá và tài chính cho không gian ngầm. Việc định giá tài sản ngầm và tính tiền sử dụng đất/ngầm hiện vẫn là khoảng trống. Luật Đất đai 2024 mới chỉ nêu nguyên tắc “Nhà nước khuyến khích đầu tư công trình ngầm” và sẽ có chính sách ưu đãi, miễn giảm tiền sử dụng đất cho công trình ngầm không nhằm mục đích kinh doanh.
Tuy nhiên, công thức tính giá trị quyền sử dụng không gian ngầm ra sao chưa rõ. Một số đề xuất trước đây cho rằng giá thuê đất ngầm nên chỉ bằng khoảng 30% giá thuê đất trên bề mặt cùng mục đích, do sử dụng không gian ngầm có nhiều chi phí và hạn chế hơn. Nếu không có quy định thống nhất, mỗi dự án sẽ đàm phán tài chính theo từng trường hợp riêng lẻ, thiếu minh bạch và khó khuyến khích nhà đầu tư.
Bên cạnh đó, việc định giá tài sản công trình ngầm (ví dụ định giá một tầng hầm thương mại để thế chấp ngân hàng) cũng gặp khó do chưa có thị trường mua bán quyền sử dụng không gian ngầm để tham chiếu.
Những khoảng trống trên cho thấy khung pháp lý hiện hành về không gian lòng đất vẫn chưa theo kịp yêu cầu thực tiễn.
Sự kìm hãm không gian phát triển của các siêu đô thị Việt Nam
Nhìn tổng thể, có thể thấy khung pháp lý hiện hành của Việt Nam về quản lý và khai thác không gian lòng đất mới chỉ ở giai đoạn khởi đầu và mang tính định hướng hơn là một hệ thống pháp lý hoàn chỉnh.
Luật Đất đai 2024, Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn 2024 cùng các nghị định hướng dẫn đã mở ra nền tảng quan trọng khi lần đầu tiên thừa nhận đất xây dựng công trình ngầm như một loại không gian đặc thù, yêu cầu quy hoạch ngầm bắt buộc và thiết lập quy tắc quản lý cơ bản. Tuy vậy, các quy định này vẫn thiên về kỹ thuật, quy hoạch, thủ tục, thiếu những nguyên tắc pháp lý cốt lõi để xác lập, phân định và bảo vệ quyền sử dụng không gian ngầm như một dạng quyền tài sản có thể giao dịch, định giá và bảo đảm.
Các khoảng trống lớn còn tồn tại khiến không gian lòng đất dù có giá trị kinh tế và xã hội rất lớn vẫn chưa thể trở thành một yếu tố “có thể quy hoạch”, “có thể giao dịch”, “có thể khai thác” như các tài sản đô thị khác.
Việc nhận diện rõ ràng những bất cập nêu trên là bước đi đầu tiên và cần thiết để tiến tới xây dựng một hành lang pháp lý đầy đủ, minh bạch và nhất quán cho không gian lòng đất. Những kinh nghiệm quốc tế ở phần tiếp theo sẽ cho thấy nhiều quốc gia đã giải quyết thách thức này như thế nào, từ xác lập quyền theo chiều sâu, xây dựng địa chính 3D, đến ban hành cơ chế bồi thường và phân tầng không gian ngầm. Qua đó gợi mở hướng cải cách phù hợp cho Việt Nam trong giai đoạn tới.
ThS. Huỳnh Hồ Đại Nghĩa, ThS. Nguyễn Trần Anh Thư – Trường Đại học Khoa học Xã hội và Nhân văn, ĐHQG TPHCM
