Cẩn trọng chọn dự án PPP

Bài viết “Kêu gọi PPP kiểu mới” đưa ra những đề xuất của TP HCM trong việc đẩy mạnh mô hình đối tác công tư – PPP hiện đại – nhấn mạnh đến sự tham gia của nhà nước trong các hợp đồng PPP từ vốn đến quản lý vận hành. Tuy nhiên, theo các chuyên gia, chọn dự án nào để thực hiện hình thức PPP cũng cần hết sức cẩn trọng. 

Theo các chuyên gia, do đầu tư theo PPP là mô hình dài hạn (đa số kéo dài 20 – 30 năm), do vậy nó phù hợp nhất với lĩnh vực cơ sở hạ tầng, môi trường và một số lĩnh vực có sự ổn định lâu dài. Ngược lại, trong lĩnh vực công nghệ thông tin, do công nghệ thay đổi rất nhanh theo từng năm, dẫn đến phải chỉnh sửa hợp đồng nhiều lần nên rất khó đạt được sự đồng thuận giữa khu vực công và tư.

 

Phân chia rủi ro

Theo một trong các Báo cáo đánh giá môi trường thực hiện quan hệ đối tác công – tư của năm 2011, trong số 16 nước được xếp hạng, Australia và Vương quốc Anh thuộc tốp đứng đầu bảng xếp hạng, Nhật Bản ở tốp trung bình và Việt Nam đứng ở tốp thấp điểm nhất, chỉ đứng thứ 14/16 quốc gia và vùng lãnh thổ. Mặc dù Nhật Bản là nước phát triển, nhưng cũng không được xếp thứ hạng cao về thực hiện dự án PPP, điều này cho thấy mức độ phức tạp của dự án PPP. 

Những cơ chế đặc thù được Chính phủ tạo điều kiện cho dự án đường cao tốc Dầu Giây – Phan Thiết thí điểm theo mô hình PPP (hợp tác công – tư), đang mở ra con đường thuận lợi hơn cho các dự án PPP tiếp theo. 

Đồng ý quan điểm trên, ông Lương Văn Lý, nguyên Phó Giám đốc Sở Kế hoạch và Đầu tư TPHCM chia sẻ, cần phải thay đổi toàn diện quan niệm về PPP, phân biệt rõ ràng với hình thức đầu tư công trước đây. Khó khăn lớn nhất đối với dự án PPP là vấn đề chia sẻ rủi ro, điều mà dự án đầu tư công trước đây chưa hề tính đến. 

Thực tế, đến nay, TP HCM chưa có dự án PPP được vận hành thật sự để tìm điểm gỡ. Ở khâu chuẩn bị, 20 dự án đã có cũng đang ì ạch. Dự án tuyến đường sắt đô thị số 4 tại TPHCM có tổng vốn đầu tư 2 tỉ USD, nhà đầu tư cho rằng việc họ phải bỏ ra 70% vốn cho dự án là quá lớn, trong khi lại không được quyết định việc bán vé tàu. Đối tác nước ngoài đề nghị nhà nước đứng ra bảo lãnh vay 50% trong 70% vốn tư nhân phải góp. Tương tự, TCty Cấp nước Sài Gòn (Sawaco) cũng cho biết, các dự án chống thất thoát nước theo hình thức PPP của doanh nghiệp rất khó thực hiện, vì đầu ra là giá nước, mà giá nước thì doanh nghiệp không được quyền quyết định. Cơ chế chia sẻ lợi ích cho nhà đầu tư cũng vướng.

Theo ông Yuichiro Robert Yoi – chuyên gia của JBIC, điều quan trọng nhất trong thực hiện mô hình PPP là phân chia rủi ro hợp lý giữa các bên tham gia. Mặc dù có những rủi ro, khu vực tư nhân có thể quản lý tốt hơn, nhưng Nhà nước không thể dồn tất cả rủi ro cho khu vực tư nhân, mà có những rủi ro Nhà nước có thể đảm nhiệm để tránh tăng chi phí.

Chẳng hạn, đối với rủi ro ở giai đoạn hoàn thành công trình, chuyên gia JBIC đánh giá, đây là rủi ro lớn nhất, các bên cần phải cẩn trọng. Đó là nhà thầu, nhất là nhà thầu EPC, có thể chậm tiến độ so với thời gian cam kết. Do đó, cần tính đến các biện pháp xử lý đối với trường hợp nhà thầu chậm tiến độ. Nếu do nhà thầu thì đương nhiên nhà thầu phải chịu trách nhiệm. Nếu vì lý do bất khả kháng như thiên tai… thì công ty bảo hiểm phải chịu trách nhiệm với điều kiện công trình được bảo hiểm. Còn với các lý do khác, thì dự án có thể sử dụng quỹ dự phòng hoặc cam kết vốn bổ sung. 

Kinh nghiệm triển khai các dự án PPP trong ngành điện tại Thái Lan cũng chỉ ra rằng, 10 rủi ro cơ bản có thể xảy ra như: từ phía nhà đầu tư, hoàn thành công trình, vận hành và bảo dưỡng, cung cấp nhiên liệu, kết cấu hạ tầng hỗ trợ, thiên tai, chính trị, thị trường tài chính, bao tiêu sản phẩm, môi trường và xã hội, chuyên gia của JBIC Yuichiro Robert Yoi cho biết. Trong đó, những rủi ro được xếp ở mức độ cao, nhiều khả năng có thể xảy ra nhất là rủi ro trong khâu hoàn thành công trình, từ giải ngân vốn vay của nhà đầu tư, bao tiêu sản phẩm… Có những rủi ro được xếp ở mức thấp, ít xảy ra nhưng không có nghĩa là không xảy ra. Chẳng hạn, trong khâu vận hành và bảo dưỡng, liệu công ty thực hiện dự án có thuê tuyển được người quản lý có năng lực hay không. Ở khâu cung cấp sản phẩm thì khi thị trường có biến động giá, bên nào sẽ là người chịu trách nhiệm? … 

Theo các chuyên gia quốc tế, Việt Nam nên chọn những dự án nhỏ và đơn giản để thực hiện thí điểm PPP trước; khi làm thành công ở dự án nhỏ, củng cố niềm tin cho các nhà đầu tư thì việc thực hiện ở các dự án lớn sẽ dễ dàng hơn. Đặc biệt, cần tránh việc quảng cáo, thông tin rầm rộ về những dự án lớn được mời gọi đầu tư theo hình thức PPP, trong khi dự án chưa tiến triển thật sự, nhất là chưa đạt được sự đồng thuận giữa các bên. 

“Nhất thể hóa” Quyết định 71 và Nghị định 108 

Được ban hành cách đây gần 3 năm, song dường như Quyết định 71/2010 QĐ-TTg về thí điểm đầu tư theo hình thức hợp tác công – tư (PPP) vẫn chưa giúp cho phương thức đầu tư này vận hành trôi chảy, mặc dù PPP được kỳ vọng là nguồn bổ sung quan trọng trong điều kiện ngân sách còn hết sức eo hẹp. Chính vì vậy, một nghị định về vấn đề này đang được soạn thảo theo hướng rõ ràng, minh bạch hóa các điều khoản, giúp các nhà đầu tư – cả trong nước và nước ngoài yên tâm đầu tư vốn. 

Theo ông Lê Văn Tăng – Cục trưởng Cục Quản lý đấu thầu (Bộ Kế hoạch và Đầu tư) – một chuyên gia tham gia soạn thảo nghị định này, trong quá trình thực hiện nhiệm vụ “khơi nguồn lực tư nhân”, nhiều nhược điểm của Quyết định 71 đã bộc lộ rõ. Nhiều nhà đầu tư cho rằng, quy định hiện hành còn quá chung chung, không đưa ra được lời giải cho nhiều vấn đề có thể nảy sinh trong thực tế. “Vừa qua, chúng tôi đã mạnh dạn làm một việc khá đặc biệt, chưa có tiền lệ, đó là tổ chức một cuộc hội thảo tại Singapore để trực tiếp lắng nghe ý kiến của các nhà đầu tư, các tổ chức ngân hàng và tài chính xem họ thực sự cần gì” – ông Tăng cho biết. 

Theo ông Tăng, đối với nhà đầu tư, điều quan trọng là mọi quy định phải rõ ràng, cụ thể, chi tiết, dễ hiểu, đầy đủ và có tính pháp lý cao; có cơ chế phân chia rủi ro và xử lý rủi ro mạch lạc. Họ phân vân khi Quyết định 71 là quy chế thí điểm, tính pháp lý và hiệu lực không cao. Ngoài ra, do Việt Nam có Nghị định 108 về đầu tư theo hình thức BOT (xây dựng – kinh doanh – chuyển giao), BTO (xây dựng – chuyển giao – kinh doanh), BT (xây dựng – chuyển giao) nên các nhà đầu tư nước ngoài nhiều lúc không hình dung được sự khác nhau giữa các hình thức BOT, BTO, BT với khái niệm PPP; khi nào áp dụng Quyết định 71 và khi nào thì áp dụng Nghị định 108, giống nhau và khác nhau giữa 2 văn bản này là gì?

Vì vậy, Chính phủ đã giao Bộ Kế hoạch và Đầu tư soạn thảo một nghị định về hình thức đầu tư PPP theo hướng “nhất thể hóa” 2 văn bản pháp lý nêu trên, nhằm tạo ra cách hiểu, cách thực hiện thống nhất, thúc đẩy các dự án PPP. Sẽ không có chuyện nhà đầu tư phải tính toán thiệt hơn xem “nên làm theo Quyết định 71 hay Nghị định 108”. Tất cả những việc như vậy đều phải được quy định một cách cụ thể trong văn bản có hiệu lực pháp lý cao thì mới thuyết phục được nhà đầu tư. “Đáng lưu ý là trong dự thảo tới đây chúng tôi đề xuất phần vốn ngân sách (VGF) có thể lên tới 49%, thay vì 30% như trước” – ông Tăng nhấn mạnh 

Theo kế hoạch, trong tháng 12 tới, Bộ Kế hoạch và Đầu tư sẽ trình Chính phủ dự thảo nghị định. Nếu mọi việc suôn sẻ, sau khi thực hiện đầy đủ quy trình lập pháp thì trong quý 1/2014 nghị định sẽ được ban hành. 

Mỹ Quyên