Việc vận hành chính quyền địa phương hai cấp đang làm thay đổi căn bản phương thức quản lý và tổ chức phát triển đô thị ở Việt Nam. Khi cấp huyện không còn, thẩm quyền được phân định lại trực tiếp giữa cấp tỉnh và cấp xã; trong khi đó, nhiều vấn đề đô thị như giao thông, thoát nước, môi trường, nhà ở, công nghiệp, logistics và thị trường lao động vẫn vận hành vượt ranh giới một xã/phường.
Thách thức vì vậy không chỉ là phân định thẩm quyền giữa các cấp, mà còn là xác định một vấn đề cần được quản trị ở quy mô nào và bằng phương thức nào.
Từ phân tích thể chế – pháp lý, các tiếp cận quản trị đa cấp, đa quy mô và đối chiếu với Chương trình phát triển đô thị tỉnh Phú Thọ giai đoạn 2026-2030, bài viết đề xuất khung quản trị: Hai cấp chính quyền – Ba phương thức quản trị – Nhiều quy mô chức năng – Một hệ thống điều phối tích hợp. Đây không phải đề xuất hình thành thêm cấp quản lý trung gian, mà nhằm bảo đảm mỗi vấn đề đô thị được xử lý đúng chủ thể, đúng phương thức, đúng quy mô và đủ điều kiện thực thi.
1. Hai cấp chính quyền – Ba bài toán mới của quản trị đô thị
Việc chuyển sang mô hình chính quyền địa phương hai cấp là một thay đổi thể chế lớn, tác động trực tiếp đến phương thức quản lý và tổ chức phát triển đô thị. Khi cấp huyện không còn, quan hệ quản lý được tổ chức trực tiếp giữa cấp tỉnh và cấp xã, đồng thời nhiều nhiệm vụ, thẩm quyền vốn thuộc cấp huyện được phân định lại giữa hai cấp. Sự thay đổi này góp phần tinh gọn bộ máy, rút ngắn tầng nấc hành chính và tăng tính chủ động của chính quyền cơ sở, nhưng cũng đặt ra yêu cầu cao hơn về năng lực, nguồn lực, dữ liệu và trách nhiệm thực thi [2,5].
Trong lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ Xây dựng, quá trình rà soát cho thấy phần lớn nhiệm vụ, thẩm quyền trước đây của cấp huyện được chuyển xuống cấp xã, trong khi một phần được chuyển lên cấp tỉnh. Điều đó cho thấy cải cách không chỉ là bỏ một cấp hành chính, mà thực chất là tái cấu trúc đáng kể quan hệ thẩm quyền giữa tỉnh và cấp xã.
Tuy nhiên, sự thay đổi về tổ chức chính quyền không làm thay đổi bản chất của các quá trình đô thị. Giao thông không dừng ở ranh giới một phường; thoát nước vận hành theo lưu vực; ô nhiễm môi trường có thể lan qua nhiều địa bàn; khu công nghiệp, logistics, nhà ở và thị trường lao động hình thành những quan hệ liên xã, liên phường hoặc cả vùng đô thị. Vì vậy, địa giới hành chính xác định trách nhiệm quản lý, nhưng không phải lúc nào cũng phản ánh đúng phạm vi vận hành của vấn đề đô thị [12,14].
Từ đó xuất hiện ba bài toán chính sách:
1) Nguy cơ quá tải ở cấp tỉnh. Khi không còn cấp huyện, tỉnh vừa trực tiếp làm việc với số lượng lớn xã/phường, vừa phải xử lý các vấn đề liên địa phương về quy hoạch, hạ tầng, giao thông, môi trường, công nghiệp và phát triển đô thị. Nếu mọi vấn đề khó đều được chuyển lên tỉnh, các sở, ngành dễ bị cuốn vào công việc sự vụ, làm giảm nguồn lực dành cho chiến lược, tổ chức hệ thống đô thị, hạ tầng khung và giám sát.
2) Yêu cầu ngày càng cao đối với năng lực ở xã/phường. Đây là cấp trực tiếp quản lý địa bàn và tổ chức thực hiện nhiều nhiệm vụ về quy hoạch, đất đai, xây dựng, trật tự đô thị, hạ tầng, môi trường và dịch vụ công. Tuy nhiên, phường trung tâm, xã ven đô, địa bàn công nghiệp hay khu vực ít đô thị hóa có mức độ phức tạp rất khác nhau. Vì vậy, phân quyền không thể chỉ là chuyển nhiệm vụ, mà phải đi cùng nhân lực, nguồn lực, dữ liệu và công cụ thực hiện [5,11].
3) Khoảng trống phối hợp đối với các vấn đề vượt ranh giới. Đây là nhóm vấn đề không thể giải quyết hiệu quả trong phạm vi một xã/phường, nhưng cũng không nhất thiết phải chuyển toàn bộ lên cấp tỉnh. Nếu thiếu cơ chế phối hợp, quản lý dễ bị phân mảnh theo địa giới; ngược lại, nếu tập trung tất cả lên tỉnh, nguy cơ quá tải sẽ tăng.
Vấn đề chính sách vì vậy không phải là tái lập một cấp trung gian, mà là thiết kế phương thức quản trị phù hợp với quy mô thực tế của từng vấn đề.
Vấn đề trong địa bàn → Cấp xã quản trị trực tiếp.
Vấn đề vượt địa bàn → Phối hợp liên địa phương.
Vấn đề chiến lược và toàn hệ thống → Cấp tỉnh điều phối.
2. Từ quản lý theo địa giới đến quản trị theo không gian chức năng
Một yêu cầu quan trọng trong bối cảnh chính quyền địa phương hai cấp là phải phân biệt cấp chính quyền với quy mô quản trị. Địa giới hành chính xác định thẩm quyền và trách nhiệm của chính quyền, nhưng không phải lúc nào cũng phản ánh đúng phạm vi vận hành của các vấn đề đô thị. Giao thông có thể kết nối nhiều xã/phường, thoát nước vận hành theo lưu vực, trong khi việc làm, công nghiệp, dịch vụ và hạ tầng có thể hình thành các quan hệ liên kết rộng hơn ranh giới của từng địa phương.
Hiểu đơn giản, không gian chức năng là phạm vi mà một vấn đề đô thị thực sự vận hành, có thể trùng hoặc vượt ra ngoài ranh giới hành chính. Vì vậy, cùng trong một hệ thống chính quyền hai cấp, các vấn đề đô thị có thể cần được xử lý ở những quy mô khác nhau.
Các nghiên cứu về quản trị đa cấp (multi-level governance) cho thấy thẩm quyền theo địa giới hành chính và cơ chế phối hợp linh hoạt theo chức năng có thể cùng tồn tại [11]. Trên cơ sở đó, quản trị đa quy mô (multi-scalar governance) đặt thêm câu hỏi: một vấn đề đô thị cần được xử lý ở phạm vi nào và bằng phương thức nào, thay vì mặc nhiên coi địa giới hành chính là phạm vi quản trị duy nhất [14].
Theo cách tiếp cận này, cần phân biệt ba thành tố. Cấp chính quyền xác định ai có thẩm quyền; Phương thức quản trị xác định cách thức xử lý và phối hợp; Quy mô chức năng xác định phạm vi thực tế mà vấn đề vận hành. Ba thành tố có quan hệ chặt chẽ nhưng không đồng nhất. Một vấn đề có thể được giải quyết trong phạm vi một xã/phường, cần phối hợp giữa nhiều địa phương, hoặc cần điều phối ở quy mô toàn tỉnh, liên tỉnh hay vùng.
“Cấp chính quyền xác định thẩm quyền
– Quy mô của vấn đề xác định phạm vi phối hợp”
Một công cụ hỗ trợ nhận diện các không gian liên kết này là Vùng đô thị chức năng – FUA (Functional Urban Area). Theo cách tiếp cận EU-OECD, FUA phản ánh phạm vi vận hành thực tế của đô thị dựa trên các liên kết giữa lõi đô thị và khu vực phụ cận, đặc biệt về dân cư, việc làm và đi lại [10]. Trong điều kiện Việt Nam, FUA không phải là đơn vị hành chính hay loại quy hoạch mới, mà là công cụ phân tích để nhận diện phạm vi liên kết chức năng và các địa bàn cần phối hợp trong cùng một hệ thống đô thị. (Hình 1)
Không gian chức năng không chỉ giới hạn ở FUA. Tùy tính chất của từng vấn đề, phạm vi quản trị có thể là liên xã/phường, hành lang giao thông, lưu vực thoát nước, vùng công nghiệp – logistics, khu vực đô thị hóa liên tục, toàn tỉnh hoặc liên tỉnh. Các công cụ tổ chức phát triển theo hành lang, trong đó có TOD, cũng có thể hỗ trợ nhận diện và tổ chức các mối liên kết không gian gắn với hệ thống giao thông [15].
FUA, hành lang, lưu vực hay các không gian liên kết chức năng không phải các cấp chính quyền mới, mà là những phạm vi giúp xác định đúng quy mô của vấn đề để lựa chọn phương thức quản trị phù hợp. Chuyển từ quản lý thuần túy theo địa giới sang quản trị theo không gian chức năng vì vậy không làm thay đổi mô hình chính quyền hai cấp, mà giúp tổ chức phối hợp linh hoạt và hiệu quả hơn đối với những vấn đề đô thị vượt ranh giới hành chính [11,14].
3. Phú Thọ – minh chứng cho nhu cầu quản trị đa quy mô
Phú Thọ sau hợp nhất là trường hợp thể hiện khá rõ yêu cầu quản trị đô thị đa quy mô. Tỉnh có diện tích khoảng 9.361 km², dân số trên 4 triệu người, 148 đơn vị hành chính cấp xã và 60 đô thị hiện hữu được xác định chuyển tiếp. Trong Chương trình phát triển đô thị tỉnh Phú Thọ giai đoạn 2026-2030, tỉnh xác định tập trung đầu tư phát triển 14 đô thị trọng tâm, gồm 5 đô thị loại II: Việt Trì, Phú Thọ, Hòa Bình, Vĩnh Yên, Phúc Yên; và 9 đô thị loại III: Lâm Thao, Lương Sơn, Vĩnh Tường, Tam Hồng, Thanh Thủy, Tam Đảo, Tam Dương, Cẩm Khê và Lập Thạch. Phạm vi 14 đô thị này bao trùm 35 trong tổng số 60 đô thị hiện hữu chuyển tiếp, cho thấy cấu trúc đô thị sau hợp nhất không chỉ mang tính đa trung tâm mà còn hình thành các cụm, chuỗi và không gian liên kết vượt ranh giới từng xã/phường [4].
Một đô thị có thể gồm nhiều xã/phường
Sau hợp nhất, Việt Trì giữ vai trò trung tâm hành chính của tỉnh mới và là một cực quan trọng trong cấu trúc đô thị đa trung tâm. Đô thị Việt Trì được xác định trên phạm vi 8 đơn vị hành chính cấp xã (gồm các phường Việt Trì, Nông Trang, Thanh Miếu, Vân Phú và các xã Hy Cương, Sông Lô, Tiên Lữ, Sơn Đông) đồng thời có quan hệ chức năng với Lâm Thao, Phú Thọ và các khu vực phụ cận [9]. Trường hợp này cho thấy phạm vi quản trị của một đô thị có thể vượt ranh giới của từng xã/phường.
Hệ thống đô thị hình thành theo chuỗi và hành lang
Các chuỗi Việt Trì – Lâm Thao – Phú Thọ, Vĩnh Yên – Phúc Yên, Hòa Bình – Lương Sơn cùng các khu vực phụ cận hình thành những quan hệ phát triển vượt khỏi ranh giới từng xã/phường. Giao thông, việc làm, dịch vụ, công nghiệp và thị trường bất động sản tạo ra các quan hệ chức năng mà quản lý theo từng địa bàn riêng lẻ khó phản ánh đầy đủ [9].
Hạ tầng và môi trường có quy mô riêng
Một tuyến giao thông có thể liên kết nhiều đô thị; một lưu vực thoát nước có thể bao trùm nhiều xã/phường; một khu công nghiệp tạo dòng lao động, nhà ở, vận tải và dịch vụ vượt khỏi địa bàn nơi dự án được đặt. Vì vậy, từng vấn đề đòi hỏi một quy mô phối hợp khác nhau. Điều này dẫn tới một nguyên tắc:
“Không quản trị mọi vấn đề bằng cùng một địa giới.
Quy mô quản trị phải tương thích với quy mô của vấn đề.”
Trường hợp Phú Thọ chỉ là một minh chứng. Cách tiếp cận này còn có ý nghĩa đối với các thành phố trực thuộc Trung ương và những địa phương có hệ thống đô thị phức hợp, nơi các quan hệ giao thông, hạ tầng, môi trường, nhà ở và phát triển kinh tế thường vượt ranh giới từng xã/phường [12,14]. (Hình 2)
4. Khung quản trị đô thị đa quy mô trong mô hình chính quyền hai cấp
Từ các phân tích trên, bài viết đề xuất khung quản trị đô thị theo nguyên tắc: Hai cấp chính quyền – Ba phương thức quản trị – Nhiều quy mô chức năng – Một hệ thống điều phối tích hợp. Khung không tạo thêm cấp quản lý, mà tổ chức cách thức xử lý và phối hợp phù hợp với tính chất, phạm vi của từng vấn đề đô thị.
Hai cấp chính quyền – xác lập thẩm quyền
Cấp tỉnh tập trung vào định hướng phát triển hệ thống đô thị, quy hoạch, hạ tầng khung, phân bổ nguồn lực, dữ liệu dùng chung, kiểm tra và giám sát; đồng thời điều phối những vấn đề có tính chiến lược hoặc phạm vi rộng.
Cấp xã trực tiếp quản lý địa bàn, tổ chức thực hiện nhiệm vụ theo thẩm quyền, cập nhật dữ liệu và xử lý các vấn đề phát sinh tại cơ sở [2,5].
Như vậy, hai cấp chính quyền trả lời trước hết câu hỏi ai có thẩm quyền và chịu trách nhiệm.
Ba phương thức quản trị – xử lý theo tính chất của vấn đề
Tùy phạm vi và mức độ liên kết của từng vấn đề, có thể lựa chọn ba phương thức:
1. Quản trị trực tiếp theo địa bàn đối với những vấn đề có thể giải quyết hiệu quả trong phạm vi một xã/phường.
2. Phối hợp liên địa phương, liên ngành đối với những vấn đề vượt ranh giới như giao thông, thoát nước, môi trường, hạ tầng dùng chung, khu công nghiệp – logistics hoặc các không gian liên kết chức năng.
3. Điều phối toàn hệ thống đối với hệ thống đô thị, hạ tầng khung, phân bổ nguồn lực và những vấn đề cần bảo đảm tính thống nhất trên phạm vi toàn tỉnh hoặc rộng hơn [11,14].
Ba phương thức này không phải ba cấp quản lý, mà là ba cách thức tổ chức xử lý vấn đề trong cùng hệ thống chính quyền hai cấp.
Nhiều quy mô chức năng – lựa chọn đúng phạm vi quản trị
Quy mô quản trị cần được xác định theo phạm vi thực tế của vấn đề, có thể từ khu vực/địa bàn, xã/phường, liên xã/phường đến FUA, hành lang, lưu vực, toàn tỉnh hoặc liên tỉnh. Các quy mô này không hình thành thêm cấp hành chính, mà là những phạm vi phân tích, phối hợp và tổ chức thực hiện được lựa chọn phù hợp với tính chất của từng vấn đề của đô thị.
Địa giới xác định thẩm quyền – Quy mô của vấn đề xác định phạm vi phối hợp.
Một hệ thống điều phối tích hợp – bảo đảm khả năng thực thi
Để hai cấp chính quyền, ba phương thức quản trị và nhiều quy mô chức năng vận hành thống nhất, cần một hệ thống điều phối tích hợp gồm pháp lý, nguồn lực, dữ liệu/GIS, Chương trình phát triển đô thị và cơ chế giám sát. Trong đó, pháp lý xác định thẩm quyền và trách nhiệm; nguồn lực bảo đảm khả năng thực hiện; dữ liệu hỗ trợ ra quyết định và phối hợp; Chương trình phát triển đô thị kết nối quy hoạch tỉnh với ưu tiên đầu tư và tổ chức thực hiện; giám sát bảo đảm trách nhiệm giải trình và khả năng điều chỉnh [9,11]. (Hình 3)
Có thể khái quát nguyên tắc vận hành của khung bằng bốn yêu cầu:
“Đúng chủ thể – Đúng phương thức – Đúng quy mô – Đủ điều kiện thực thi”.
5. Từ khung quản trị đến bốn ưu tiên chính sách
Khung quản trị chỉ có ý nghĩa khi được chuyển thành cơ chế thực thi. Từ thực tiễn hiện nay, có thể xác định bốn ưu tiên.
Thể chế hóa cơ chế phối hợp liên địa phương và liên ngành
Mô hình hai cấp không cần một cấp hành chính trung gian mới, nhưng cần chức năng điều phối đối với những vấn đề vượt ranh giới. Đối với từng loại vấn đề cần xác định rõ: phạm vi cần phối hợp; cơ quan chủ trì; các địa phương và ngành tham gia; trách nhiệm của từng bên; nguồn lực thực hiện; cơ chế chia sẻ dữ liệu; và phương thức kiểm tra, giám sát. Có thể thí điểm cơ chế này tại một số FUA, hành lang giao thông, lưu vực hoặc khu vực đô thị hóa liên tục có mối liên kết rõ trước khi tổng kết và mở rộng [10].
Gắn phân quyền với năng lực và nguồn lực của cấp xã
Phân quyền cần gắn với năng lực và điều kiện thực hiện của từng loại địa bàn. Nhu cầu quản trị của một phường khác một xã ven đô; địa bàn có khu công nghiệp khác địa bàn nông nghiệp; khu vực đô thị hóa nhanh khác khu vực ít biến động. Vì vậy, cùng với phân quyền cần đánh giá và phân hóa năng lực theo đặc điểm địa bàn, đồng thời bảo đảm nhân lực chuyên môn, tài chính, dữ liệu và công cụ thực hiện tương ứng.
Xây dựng nền tảng dữ liệu đô thị dùng chung
GIS và dữ liệu đô thị dùng chung cần trở thành nền tảng thông tin của hệ thống quản trị. Dữ liệu quy hoạch, đất đai, xây dựng, giao thông, hạ tầng, nhà ở, môi trường và dân cư cần được tích hợp và cập nhật để phục vụ đồng thời quản lý tại xã/phường, phối hợp liên địa phương và điều phối ở cấp tỉnh.
Nền tảng số cần bảo đảm dòng thông tin hai chiều tỉnh – xã/phường, đồng thời hỗ trợ phối hợp liên ngành, ra quyết định và giám sát thực hiện [11,12]. Điều quan trọng không chỉ là xây dựng thêm cơ sở dữ liệu, mà phải hình thành cơ chế dùng chung dữ liệu giữa các chủ thể quản trị.
Nâng Chương trình phát triển đô thị thành công cụ điều phối thực thi
Trong mô hình chính quyền hai cấp, Chương trình phát triển đô thị không chỉ là công cụ xác định mục tiêu, chỉ tiêu phát triển mà còn có thể trở thành công cụ điều phối đầu tư và tổ chức thực hiện. Quy hoạch xác lập cấu trúc và định hướng; Chương trình phát triển đô thị cần cụ thể hóa thành mục tiêu, dự án ưu tiên, phân kỳ đầu tư, nhu cầu nguồn lực, trách nhiệm thực hiện và hệ thống theo dõi.
Có thể khái quát thành chuỗi: Quy hoạch tỉnh → Chương trình phát triển đô thị → Ưu tiên và nguồn lực → Tổ chức thực hiện → Theo dõi, đánh giá.”
Trường hợp Phú Thọ cho thấy vai trò này khá rõ. Chương trình giai đoạn 2026-2030 định hướng nâng tỷ lệ đô thị hóa từ khoảng 29,15% lên khoảng 40%, đồng thời ưu tiên hoàn thiện hạ tầng, tiêu chí còn thiếu và tăng cường liên kết giữa các cực đô thị [9]. Trong điều kiện không còn cấp huyện, Chương trình phát triển đô thị có thể trở thành cầu nối giữa quy hoạch cấp tỉnh với quản lý và tổ chức thực hiện tại cấp xã, đồng thời là công cụ để tỉnh điều phối nguồn lực trên toàn hệ thống đô thị.
6. Kết luận
Mô hình chính quyền địa phương hai cấp làm thay đổi căn bản cấu trúc quản lý đô thị, nhưng không làm thay đổi thực tế rằng nhiều vấn đề về giao thông, hạ tầng, môi trường, công nghiệp, dịch vụ hay phát triển đô thị vẫn vận hành vượt ranh giới một xã/phường. Vì vậy, yêu cầu đặt ra không chỉ là phân định rõ nhiệm vụ giữa cấp tỉnh và cấp xã, mà còn phải xác định phương thức và quy mô quản trị phù hợp với từng vấn đề.
Từ đối chiếu trường hợp Phú Thọ và các tiếp cận về quản trị đa cấp, đa quy mô, bài viết đề xuất khung quản trị: Hai cấp chính quyền – Ba phương thức quản trị – Nhiều quy mô chức năng – Một hệ thống điều phối tích hợp.
Cốt lõi của cách tiếp cận này là: địa giới hành chính xác định thẩm quyền, nhưng không trở thành giới hạn của phối hợp; vấn đề trong địa bàn được xử lý trực tiếp, vấn đề vượt địa bàn được phối hợp theo chức năng, còn các vấn đề chiến lược và toàn hệ thống do cấp tỉnh điều phối.
Do đó, trọng tâm của đổi mới quản trị đô thị trong giai đoạn hiện nay không phải là tạo thêm tầng nấc quản lý, mà là làm rõ trách nhiệm, lựa chọn đúng quy mô quản trị, thiết lập cơ chế phối hợp linh hoạt và bảo đảm các điều kiện thực thi về nguồn lực, dữ liệu và công cụ. Đây là yêu cầu có ý nghĩa không chỉ đối với các tỉnh mà còn đối với 9 thành phố trực thuộc Trung ương trong việc nâng cao hiệu quả quản lý và tổ chức phát triển đô thị.
PGS.TS.KTS Nguyễn Vũ Phương – Học viện Chiến lược, Bồi dưỡng cán bộ xây dựng – ACST (Bộ Xây dựng)
