TPHCM giờ đã trở thành một siêu đô thị. Thực tế này đặt ra yêu cầu cấp thiết về xây dựng một chiến lược ngoại giao toàn diện cho TPHCM. Chiến lược này cần giải quyết câu hỏi làm thế nào để TPHCM củng cố vị thế quốc tế, thu hút nguồn lực bên ngoài và nâng cao năng lực cạnh tranh với các đô thị khác trong khu vực châu Á – Thái Bình Dương.
Ngoại giao đô thị và ngoại giao đa tầng
Ngoại giao thành phố (City Diplomacy) là khái niệm tương đối mới với TPHCM nhưng mang tính thực tiễn cao. Theo định nghĩa quốc tế, ngoại giao thành phố (hay ngoại giao đô thị) bao gồm các hoạt động đối ngoại do chính quyền thành phố và các tổ chức địa phương chủ trì để đại diện cho lợi ích của thành phố trên trường quốc tế.
Năm 2001, “Diễn đàn Toàn cầu hóa – Bản địa hóa” (The Glocal Forum) được thành lập. Tổ chức này nhấn mạnh tầm nhìn toàn cầu hóa, đề cao vị trí quan trọng của các thành phố trong quan hệ quốc tế. Diễn đàn này cho rằng các thị trưởng của những thành phố lớn trên thế giới đã được trao sứ mệnh giống như các nhà ngoại giao. Họ chiếm giữ vị trí lợi thế độc đáo, có khả năng huy động nguồn lực cùng thiện chí và chuyên môn của các tổ chức xã hội dân sự, từ đó phục vụ tốt hơn cho việc giải quyết xung đột và bất đồng. Ngoài ra, diễn đàn này còn khởi xướng một loạt dự án nhằm khuyến khích các cộng đồng địa phương tích cực tham gia giải quyết xung đột, tham gia tái thiết cộng đồng sau xung đột, cũng như duy trì hòa bình và phát triển.
Các thành phố trên thế giới đã đạt được sự nâng cao vượt bậc cả chiều rộng lẫn chiều sâu trong việc tham gia các công việc quốc tế, đồng thời tham gia nhiều hơn vào các chủ đề thuộc “chính trị cấp cao” và tích cực đóng góp vào quản trị toàn cầu. Trong rất nhiều lĩnh vực ngoại giao như chống khủng bố, chống phổ biến vũ khí, an ninh quốc gia, phục hồi kinh tế thế giới, biến đổi khí hậu toàn cầu, kiểm soát dịch bệnh, chuẩn hóa vấn đề di cư…, các thành phố trên thế giới ngày càng nhấn mạnh việc thúc đẩy hợp tác quốc tế và phối hợp xuyên quốc gia, nhằm nâng cao năng lực cạnh tranh của thành phố và ứng phó với những thách thức trong quản trị đô thị.
Năm 2007, Jan Melissen và Rogier van der Pluijm (Viện Quan hệ Quốc tế Hà Lan – Clingendael) đã định nghĩa ngoại giao đô thị một cách toàn diện như sau: “Ngoại giao đô thị là công cụ và quá trình mà qua đó các thành phố hoặc chính quyền địa phương thiết lập và duy trì quan hệ với các tác nhân quốc tế, nhằm đại diện cho bản thân và khu vực của mình, đồng thời bảo vệ và thúc đẩy lợi ích của khu vực đó”.
Xu hướng toàn cầu cho thấy các chính quyền đô thị không chỉ ngồi chờ sự chỉ đạo từ trung ương mà đã tự chủ động thiết lập quan hệ song phương hay đa phương (qua mạng lưới thành phố) để giải quyết các vấn đề chung như biến đổi khí hậu, phát triển kinh tế, y tế cộng đồng.
Chẳng hạn, Giáo sư Michele Acuto nhận định trong những năm gần đây nhiều thành phố trên thế giới, từ Freetown đến London, đã chứng minh mình là “nhân tố tích cực trên trường quốc tế” với sự hỗ trợ của các mạng lưới và cơ quan Liên hiệp quốc. Ngoài ra, ông cũng thống kê thực tế trong hai thập niên qua nhiều mạng lưới đô thị đã được thành lập và phát triển toàn cầu, thúc đẩy hàng ngàn hành động cụ thể về biến đổi khí hậu và y tế đô thị.
Điển hình có thể kể các liên minh như Liên minh Thành phố hành động vì khí hậu (C40 Cities), Liên minh Thành phố và Chính quyền địa phương toàn cầu (UCLG), Mạng lưới Thành phố thông minh ASEAN…, vốn là các diễn đàn hợp tác xuyên biên giới, chia sẻ kinh nghiệm và chính sách giữa các thành phố.
Ngoài quan hệ song phương truyền thống giữa các quốc gia, các đô thị hiện nay còn tham gia “ngoại giao đa tầng” thông qua sự phối hợp linh hoạt giữa chính quyền trung ương, chính quyền địa phương, doanh nghiệp và cộng đồng. Cách tiếp cận này giúp TPHCM khai thác tối đa nguồn lực từ Đảng bộ, chính quyền và người dân để thúc đẩy hiệu quả các hoạt động đối ngoại. Về lý thuyết quan hệ quốc tế, đây là biểu hiện của sự mở rộng xã hội quốc tế vượt ra ngoài khuôn khổ nhà nước – dân tộc: các chính quyền địa phương có thể hành xử như những “chủ thể ngoại giao” (diplomatic actors) thực thụ khi thực thi các chuẩn mực và cam kết toàn cầu (ví dụ: các mục tiêu về biến đổi khí hậu).
Nhiều đô thị tiên tiến trên thế giới đã triển khai bài bản ngoại giao đô thị. Ví dụ, các thị trưởng nhiều thành phố lớn thường xuyên hợp tác với nhau theo các nguyên tắc chung (như tuân thủ Paris Agreement) để khẳng định vai trò của chính quyền địa phương trong việc khắc phục biến đổi khí hậu. Ở khu vực ASEAN, mạng lưới thành phố thông minh vừa tạo điều kiện chia sẻ giải pháp công nghệ đô thị vừa là cơ hội ngoại giao đa phương. Ngoài ra, các liên minh về an ninh cộng đồng đô thị, phát triển xanh, y tế đô thị… đã giúp các thành phố độc lập huy động nguồn lực và kinh nghiệm quốc tế. Nghiên cứu của Manfredi (2023) cũng chỉ ra ngoại giao đô thị giúp “mở rộng phạm vi các tác nhân” tham gia vào chính sách đối ngoại, đồng nghĩa với việc chính quyền thành phố có thể gắn kết chặt chẽ hơn với doanh nghiệp, viện nghiên cứu, tổ chức xã hội và cộng đồng người dân trong các hoạt động quốc tế.
Như vậy, trên cơ sở lý luận hiện đại và kinh nghiệm quốc tế, ngoại giao đô thị được xem là một công cụ quan trọng để thúc đẩy phát triển bền vững cho các đô thị lớn. Đối với TPHCM, việc nghiên cứu và vận dụng chiến lược này là bước đầu cần thiết để xây dựng chiến lược ngoại giao toàn diện, nhằm khai thác tốt cơ hội toàn cầu và ứng phó hiệu quả các thách thức xuyên biên giới.
Thực trạng “ngoại giao đô thị” của TPHCM
Trong bức tranh hội nhập quốc tế của Việt Nam, TPHCM nổi bật như đầu tàu kinh tế – tài chính, cửa ngõ kết nối và trung tâm đối ngoại năng động nhất cả nước. Hoạt động đối ngoại của TPHCM hiện nay được triển khai đồng bộ trên ba trụ cột: ngoại giao nhà nước, ngoại giao nhân dân và hợp tác đa phương đô thị.
Trên bình diện ngoại giao nhà nước, UBND TPHCM và Sở Ngoại vụ đã duy trì và mở rộng quan hệ hợp tác với hàng chục đối tác chiến lược toàn cầu. Từ năm 2020-2025, thành phố đã ký kết và củng cố quan hệ hữu nghị với 58 địa phương quốc tế, đồng thời tham gia tích cực vào các cơ chế hợp tác đa phương như mạng lưới C40 về biến đổi khí hậu, Mạng lưới Thành phố thông minh ASEAN, Diễn đàn Đô thị Thế giới (WUF)… Các hội nghị, diễn đàn xúc tiến thương mại, đầu tư, du lịch quốc tế được tổ chức thường niên đã góp phần tăng cường hình ảnh TPHCM như một “cực tăng trưởng mới của ASEAN”. Nhiều tổ chức kinh tế, thương mại quốc tế như AmCham, EuroCham, JETRO hay CCIFV đều đánh giá TPHCM là “điểm sáng cải cách” của Việt Nam, với môi trường kinh doanh minh bạch, chính quyền thân thiện và cam kết mạnh mẽ với phát triển bền vững.
Ở cấp độ ngoại giao nhân dân, thành phố đã phát huy hiệu quả vai trò “cầu nối mềm” thông qua các hoạt động của Liên hiệp các tổ chức hữu nghị TPHCM (HUFO) và cộng đồng Việt kiều. Các chương trình giao lưu văn hóa, thiện nguyện quốc tế, hỗ trợ giáo dục, y tế, bảo vệ môi trường đã góp phần lan tỏa hình ảnh TPHCM. Bên cạnh đó, mạng lưới các hội hữu nghị song phương với các nước (Nhật Bản, Hàn Quốc, Pháp, Đức, Mỹ,…) hoạt động ngày càng sôi nổi, không chỉ gắn kết cộng đồng mà còn mở rộng cầu nối thương mại, giáo dục và công nghệ.
Tuy nhiên, bên cạnh thành tựu, ngoại giao đô thị của TPHCM vẫn đối mặt với nhiều thách thức đáng kể. Về thể chế, thành phố vẫn thiếu cơ chế chuyên biệt và bộ máy đủ mạnh để triển khai các chương trình đối ngoại quy mô lớn. Nhiều thỏa thuận hợp tác quốc tế còn dừng ở mức bản ghi nhớ khung (MoU), chưa được chuyển hóa thành các dự án cụ thể. Đội ngũ cán bộ ngoại vụ, dù năng động và tận tâm, vẫn thiếu hụt về số lượng và chuyên môn quốc tế sâu rộng.
Ở góc độ hợp tác đa phương và phát triển bền vững, TPHCM đang đứng trước một nghịch lý rất “thời đại”: vừa là động cơ tăng trưởng kinh tế, vừa là một trong những đô thị dễ tổn thương nhất trước các cú sốc môi trường và khí hậu. Những thách thức đô thị như ngập lụt kéo dài, sụt lún nền đất, ô nhiễm không khí, ùn tắc giao thông, suy giảm chất lượng không gian sống không còn là các vấn đề kỹ thuật thuần túy, mà đã trở thành vấn đề đối ngoại và năng lực cạnh tranh quốc tế. Một thành phố thường xuyên ngập, kẹt xe, chất lượng không khí kém sẽ khó thuyết phục nhà đầu tư dài hạn, khó giữ chân nhân tài, khó xây dựng hình ảnh “điểm đến đáng sống” trong mắt du khách và chuyên gia quốc tế.
Vị trí địa lý của TPHCM càng làm bức tranh thêm phức tạp. Là đô thị ven biển, nằm ở hạ lưu hệ thống sông Mêkông, thành phố chịu tác động cộng hưởng của mưa lớn, thủy triều dâng, xâm nhập mặn và biến đổi sử dụng đất ở thượng nguồn. Điều này khiến TPHCM trở thành “điểm nóng khí hậu” trong khu vực, nơi các rủi ro về ngập lụt, sụt lún, sạt lở, suy giảm nguồn nước ngọt… có xu hướng tăng nhanh hơn năng lực thích ứng truyền thống. Trong bối cảnh đó, phát triển bền vững không chỉ là khẩu hiệu, mà là điều kiện sinh tồn của đô thị.
Chính vì vậy, hợp tác đa phương cần được nhìn nhận như một trụ cột chiến lược của ngoại giao đô thị, chứ không chỉ là “tham gia cho có mặt”.
TPHCM cần một chiến lược ngoại giao xứng tầm
Những phân tích ở trên cho thấy TPHCM đang đứng trước một bước ngoặt lớn: từ một đầu tàu kinh tế trong nước, thành phố có cơ hội (và cũng có nhu cầu) trở thành một tác nhân đối ngoại thực thụ trong khu vực. Tuy nhiên, để bước sang vai trò mới này, thành phố cần một chiến lược rõ ràng, bài bản và mang tính dẫn dắt, chứ không thể chỉ dựa vào những nỗ lực đơn lẻ hay các sáng kiến rời rạc.
Điều đó đưa chúng ta đến hai câu hỏi quan trọng:
(i) Vậy một chiến lược ngoại giao thành phố cho TPHCM trong giai đoạn 2025-2035 sẽ có hình hài như thế nào?
(ii) Thành phố nên ưu tiên những lĩnh vực nào, xây dựng những trụ cột nào để không chỉ “đi cùng thế giới” mà thậm chí “cùng định hình cuộc chơi”?
Liệu TPHCM sẽ chọn tiếp tục ưu tiên phát triển kinh tế – tài chính như động lực tăng trưởng chính, hay mở rộng sang mô hình đô thị dựa trên đổi mới sáng tạo, xây dựng thương hiệu văn hóa đặc thù và hội nhập sâu vào các liên minh thành phố toàn cầu? Đồng thời, thành phố có thể tận dụng ngoại giao khí hậu, vốn đang nổi lên như một lĩnh vực hợp tác quốc tế then chốt, để có thể chuyển hóa các thách thức tồn tại như ngập lụt đô thị và sụt lún đất thành cơ hội thu hút đầu tư công nghệ, chuyển giao tri thức và tài trợ xanh từ các đối tác quốc tế?
Tuy nhiên, thành công của mọi chiến lược đều phụ thuộc vào việc thiết kế một khung thể chế hiệu quả, minh bạch và có tính điều phối liên ngành cao. Đồng thời, đảm bảo chuyển từ quy hoạch chiến lược trên giấy sang thực thi thực chất và dĩ nhiên nó được đo lường bằng các chỉ số cụ thể và có cơ chế trách nhiệm giải trình rõ ràng. Chỉ khi đó, TPHCM mới có thể chuyển đổi bền vững từ một trung tâm kinh tế khu vực thành một đô thị toàn cầu thực sự cạnh tranh.
TS. Nguyễn Tăng Nghị – ThS. Huỳnh Hồ Đại Nghĩa – Trường Đại học Khoa học Xã hội & Nhân văn, ĐHQG TPHCM
