Theo dự thảo Nghị định về quản lý sử dụng vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ưu đãi được Bộ Kế hoạch và Đầu tư soạn thảo và đang lấy ý kiến đóng góp thì doanh nghiệp tư nhân (DNTN) có cơ hội để tiếp cận với nguồn tín dụng từ vốn vay ODA hay vốn vay ưu đãi để thực hiện các dự án hợp tác công tư (PPP).
Trong bối cảnh đất nước đang có nhu cầu xây dựng cơ sở hạ tầng rất lớn, đầu tư công thiếu hiệu quả và DNTN khát vốn, liệu quy định này có phải là chiếc chìa khóa để mở ra cánh cửa cho các doanh nghiệp tư nhân tham gia nhiều hơn vào các dự án PPP xây dựng cơ sở hạ tầng?
Việt Nam cần học hỏi kinh nghiệm của các nước như Malaysia, Indonesia và Hàn Quốc trong trong việc tạo điều kiện cho doanh nghiệp tư nhân sử dụng hiệu quả ODA. (Ảnh: Mai Lương)
Không phải là quy định mới, nhưng…
Về mặt pháp lý, những quy định cho phép tư nhân tiếp cận nguồn vốn ODA đã có từ Nghị định 38/2013/NĐ-CP, sau này được sửa đổi bởi Nghị định 16/2016/NĐ-CP. Qua so sánh, có thể thấy các hình thức mà khu vực tư nhân có thể tiếp cận và sử dụng vốn vay ODA, được quy định trong điều 9 dự thảo nghị định nói trên của Bộ Kế hoạch và Đầu tư tương đồng với các nghị định trước. Như vậy, đây không hề là quy định mới.
Trên thực tế, DNTN Việt Nam đã được tiếp cận với nguồn vốn ODA từ năm 2013, nhưng chủ yếu thông qua hình thức “tín dụng hai bước”, tức là vay lại từ ngân hàng thương mại được nhà tài trợ ODA cho vay. Vào tháng 2-2013, dự án đầu tiên mà Cơ quan Hợp tác quốc tế Nhật Bản (JICA) cho DNTN vay vốn ODA là dự án tài trợ 1,8 triệu đô la Mỹ cho Trung tâm Đào tạo nguồn nhân lực kỹ thuật Việt Nhật của Công ty Esuhai thông qua ACB. Tiếp theo đó, vào tháng 8-2015, JICA cũng thông qua BIDV để tài trợ 24 triệu đô la Mỹ cho dự án khu nhà xưởng cho thuê tại khu công nghiệp Nhơn Trạch 3, tỉnh Đồng Nai của Công ty cổ phần Phát triển doanh nghiệp nhỏ và vừa Nhật Bản.
Trên thực tế, DNTN Việt Nam đã được tiếp cận với nguồn vốn ODA từ năm 2013, nhưng chủ yếu thông qua hình thức “tín dụng hai bước”, tức là vay lại từ ngân hàng thương mại được nhà tài trợ ODA cho vay. |
Hiện nay, chỉ riêng Ngân hàng TMCP Sài Gòn – Hà Nội (SHB) đã có bốn chương trình cho DNTN vay từ vốn ODA ưu đãi của ba nhà tài trợ, bao gồm: dự án xây dựng phát triển lưới điện do Ngân hàng Tái thiết Đức (KfW) tài trợ; dự án hỗ trợ phát triển doanh nghiệp nhỏ và vừa do JICA tài trợ; dự án tài chính nông thôn và dự án phát triển năng lượng tái tạo do Ngân hàng Thế giới (WB) tài trợ.
Tuy pháp luật cho phép, nhưng trên thực tế, chưa một DNTN nào được vay vốn ODA để thực hiện các dự án PPP quy mô lớn về xây dựng cơ sở hạ tầng. Nguồn vốn ODA nhiều ưu đãi này đa số được phân bổ về các dự án đầu tư công mà các doanh nghiệp nhà nước (DNNN) thuộc các bộ, địa phương thường giành được hợp đồng. Trong khi đó, DNTN phải vay với lãi suất thị trường cao hơn gấp 2-3 lần so với lãi suất ưu đãi của ODA để thực hiện các dự án PPP hoặc chỉ có thể tham gia làm nhà thầu phụ cho các dự án đầu tư công mà DNNN thực hiện.
Nên để DNTN tiếp cận vốn ODA nhằm thực hiện các dự án PPP
Theo báo cáo của Ngân hàng Nhà nước tại hội thảo về quản lý và sử dụng vốn vay nước ngoài tại Việt Nam giai đoạn 2011-2016, khả năng hấp thu nguồn vốn ODA tại Việt Nam còn kém, dẫn đến giải ngân chậm, nhiều chương trình và dự án chậm tiến độ, nhiều trường hợp phải xin gia hạn, đội vốn. Vốn ODA chủ yếu được phân bổ ưu tiên cho các chương trình, dự án đầu tư công nhưng hệ số sử dụng vốn (ICOR) vẫn còn rất cao, thể hiện hiệu quả sử dụng vốn rất thấp. Trường hợp dự án đường sắt Cát Linh – Hà Đông với 10 năm thi công, bốn lần sai hẹn và đội vốn lên tới 250 triệu đô la Mỹ là một bài học nhãn tiền cho thấy tính kém hiệu quả và cái giá đắt đỏ của các chương trình đầu tư công sử dụng vốn ODA của Trung Quốc.
Với mục tiêu đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng một cách hiệu quả, ít thất thoát, lãng phí và chậm tiến độ thì Nhà nước hoàn toàn có thể khuyến khích khu vực kinh tế tư nhân tham gia hợp tác công tư bằng cách cho phép DNTN tiếp cận nguồn vốn ODA một cách bình đẳng với các doanh nghiệp thuộc khu vực kinh tế khác.
Theo lý thuyết, DNTN hiệu quả hơn so với DNNN vì phải chịu áp lực cạnh tranh và phá sản, đồng thời cũng có động lực tốt hơn, kỷ luật tài chính tốt hơn, quản trị tốt hơn và ít xung đột mục tiêu hơn. Ngoài ra, nếu để các DNTN được tiếp cận nguồn vốn ưu đãi ODA một cách bình đẳng thì có thể tăng tính minh bạch trong việc sử dụng ODA, giảm sự cấu kết lợi ích nhóm, tham nhũng từ cơ chế xin – cho, khuyến khích chuyển giao công nghệ và phát triển khu vực kinh tế tư nhân.
Trên thực tế, DNTN đã và đang tham gia hiệu quả vào các dự án PPP dưới hình thức đầu tư BOT, BT cho dù có phải vay vốn ngân hàng với lãi suất cao. Một nghiên cứu gần đây của Tiến sĩ Lê Hương Linh và đồng sự (2018) về các dự án PPP trong lĩnh vực đường bộ đã đánh giá nguồn vốn huy động từ khu vực tư nhân để xây dựng kết cấu hạ tầng nói chung và hạ tầng giao thông đường bộ nói riêng đã tăng đáng kể trong giai đoạn 2011-2015. Các dự án đi vào khai thác đã phát huy hiệu quả, chất lượng và năng lực phục vụ của hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông đã được cải thiện, điều này được chứng minh qua việc hàng ngàn ki lô mét đường bộ đã đưa vào sử dụng, cùng với các cầu quy mô lớn như Cổ Chiên, Rạch Miễu, Việt Trì, Yên Lệnh. Báo cáo kết quả giám sát của Quốc hội (2017) cũng cho thấy dự án cải tạo, nâng cấp quốc lộ 1 đoạn Hà Nội – Bắc Giang, dự án đầu tư nâng cấp tuyến đường Pháp Vân – Cầu Giẽ là những dự án PPP có doanh thu và lợi nhuận cao hơn so với thiết kế.
Những rủi ro và giải pháp
Việc dùng nguồn vốn ODA tài trợ cho DNTN thực hiện các dự án PPP nhằm xây dựng cơ sở hạ tầng cũng kéo theo một số rủi ro.
Thứ nhất, quá trình hợp tác có sự liên quan của nhiều bên và có thể nảy sinh xung đột. Nhà tài trợ ODA có thể có nhiều điều kiện ràng buộc với Chính phủ Việt Nam nhằm ưu ái cho doanh nghiệp của nước họ nhận các gói thầu lớn thay vì cho các DNTN của Việt Nam vay vốn để thực hiện. Trên thực tế, vốn vay ODA thường có hai loại, loại có điều kiện bắt buộc phải sử dụng nhà thầu của nước ngoài và loại không có điều kiện này. Loại vốn vay ODA có điều kiện thường rất hấp dẫn do lãi suất thấp, thời gian ân hạn dài, có thể đáo hạn… Tuy nhiên nếu vay vốn ODA có điều kiện thì cũng đồng nghĩa là khép cánh cửa đối với doanh nghiệp Việt Nam. Về phía Chính phủ Việt Nam, do sức ép của gánh nặng nợ công và tính phức tạp của các quy trình thẩm định dự án nên sẽ giảm động lực bảo lãnh cho DNTN trong nước để vay các khoản ODA này.
Thứ hai, Việt Nam hiện đang thiếu một cơ sở pháp lý hoàn thiện, đầy đủ để cho phép khu vực tư nhân tham gia đấu thầu và vay vốn ODA để thực hiện các dự án PPP. Các quy trình phức tạp, rào cản kỹ thuật, các tiêu chí tài chính với khu vực tư nhân, tính ỳ của hệ thống quan liêu càng làm giảm động lực của khu vực tư nhân khi muốn tiếp cận nguồn vốn này.
Thứ ba, hệ thống thông tin về các dự án ODA chưa công khai, minh bạch, gây khó khăn cho cả nhà hoạch định chính sách lẫn DNTN trong việc tìm kiếm thông tin và đánh giá hiệu quả các dự án đầu tư. Nước ta chưa có một cơ sở dữ liệu công khai, định kỳ về kế hoạch, báo cáo tài chính, đánh giá hiệu quả các dự án được sử dụng ODA.
Để khắc phục những rủi ro trên, Việt Nam cần học hỏi kinh nghiệm của các nước như Malaysia, Indonesia và Hàn Quốc trong trong việc tạo điều kiện cho DNTN sử dụng hiệu quả ODA:
Thứ nhất, Nhà nước nên có sự chọn lọc với các nguồn ODA, tăng cường sử dụng tham vấn của luật sư khi ký kết hợp đồng vay ODA để tránh các điều khoản quá bất lợi. Không vay thêm ODA khi chưa cải thiện hiệu quả sử dụng hoặc các dự án cũ chưa giải ngân hết.
Thứ hai, cần có sự phối hợp giữa nhà tài trợ trong hoạt động kiểm tra, giám sát các dự án sử dụng vốn ODA.
Thứ ba, có cơ quan quản lý, thẩm định ODA chuyên nghiệp và tiến hành các quy trình thẩm định, lựa chọn nhà thầu công bằng cho mọi thành phần kinh tế.
Thứ tư, cho phép đại diện của khu vực tư nhân tham gia vào quá trình đàm phán vay vốn ODA tài trợ cho các dự án xây dựng cơ sở hạ tầng. Việc này sẽ làm tăng tính minh bạch đồng thời nắm bắt được những nhu cầu của khu vực tư nhân đối với nguồn vốn này.
Nguyễn Văn Thịnh
(TBKTSG)
