Trong quy hoạch không gian một tỉnh, có những quyết định liên quan đến từng khu đất, tuyến đường, khu công nghiệp hay dự án cụ thể. Nhưng phía trên tất cả là một quyết định nền tảng hơn: tỉnh đó sẽ được tổ chức và vận hành như một hệ thống không gian như thế nào? Đâu là nơi tập trung nguồn lực, đâu là các cực tạo động lực, các cực liên hệ với nhau ra sao, các dòng người, hàng hóa, vốn, tri thức và dịch vụ sẽ vận động theo hướng nào, khu vực nào giữ vai trò cửa ngõ, khu vực nào là trung gian, khu vực nào cần chuyên môn hóa và cuối cùng nguồn lực hữu hạn phải được đặt vào đâu để cấu trúc mong muốn thực sự hình thành?
Đó là lý do việc thống nhất mô hình cấu trúc không gian và hệ thống các cực phải được xem là một trong những quyết định quan trọng nhất của quy hoạch cấp tỉnh. Sai một tuyến đường có thể điều chỉnh tuyến đường. Sai một dự án có thể điều chỉnh dự án. Nhưng nếu nhận thức sai cấu trúc lãnh thổ, xác định sai những nơi cần tập trung nguồn lực và sai quan hệ giữa các khu vực, hệ quả có thể lan truyền xuống hàng loạt quyết định về đô thị, giao thông, công nghiệp, logistics, hạ tầng xã hội và đầu tư công trong nhiều thập niên. Vì vậy, vấn đề không phải trên bản đồ có bao nhiêu vòng tròn, bao nhiêu trục hay bao nhiêu hành lang, mà quan trọng hơn là logic nào nằm phía sau những ký hiệu ấy.
Một tỉnh không đơn giản là tập hợp của đất đai, đô thị, khu công nghiệp, cảng biển, sân bay và đường giao thông. Tỉnh là một hệ thống luôn vận động. Mỗi ngày, con người di chuyển từ nơi ở đến nơi làm việc; hàng hóa đi từ vùng sản xuất tới nhà máy, kho bãi, cảng và thị trường; vốn tìm đến những nơi có cơ hội; bệnh nhân tìm đến các cơ sở y tế; học sinh, sinh viên tập trung vào các trung tâm giáo dục; khách du lịch di chuyển giữa các điểm đến; thông tin và tri thức lan truyền giữa doanh nghiệp, trường đại học, cơ quan quản lý và cộng đồng. Chính những chuyển động ấy tạo nên một mạng lưới quan hệ vô hình phía sau hình thái hữu hình của lãnh thổ.
Nhìn theo cách đó, cấu trúc không gian được hình thành từ địa điểm, nhưng không dừng ở địa điểm. Giữa các địa điểm xuất hiện những quan hệ; các quan hệ tạo thành những dòng; các dòng kết nối thành mạng; trong mạng xuất hiện những điểm tập trung; khi mức độ tập trung, kết nối và ảnh hưởng đủ lớn, một số điểm trở thành cực; và từ các cực hình thành những vùng ảnh hưởng. Cấu trúc không gian thực sự vì thế không chỉ nằm trong “các điểm ở đâu”, mà còn nằm trong “các điểm quan hệ với nhau như thế nào”.
Cách nhìn này làm thay đổi phương pháp quy hoạch. Thay vì bắt đầu bằng câu hỏi đặt cực ở đâu, cần bắt đầu bằng câu hỏi lãnh thổ đang vận động như thế nào. Thay vì chỉ hỏi một tuyến đường đi qua đâu, cần hỏi dòng nào cần tuyến đường ấy và tuyến đường sẽ làm thay đổi các dòng ra sao. Thay vì chỉ gọi một nơi là trung tâm hay cực, phải kiểm tra nơi đó đang thu hút nguồn lực nào, phục vụ ai và ảnh hưởng tới phạm vi nào. Mô hình cấu trúc không gian vì vậy không thể chỉ là một sơ đồ đẹp ở phần đầu của hồ sơ quy hoạch. Nó phải là mô hình giải thích cách toàn bộ lãnh thổ vận hành.
Có thể xem mô hình cấu trúc không gian như “ngữ pháp” của lãnh thổ. Trong ngữ pháp ấy, vùng, cực, trung tâm, nút, trục và hành lang không phải những từ đồng nghĩa. Trung tâm là nơi tập trung các chức năng và cung cấp dịch vụ cho một phạm vi nhất định. Nút là nơi nhiều tuyến hoặc nhiều dòng gặp nhau. Hành lang là không gian truyền dẫn và tập trung hoạt động dọc theo một hướng kết nối. Vùng là một không gian có mức độ liên kết hoặc đặc trưng tương đối thống nhất. Còn cực phải có một thuộc tính mạnh hơn: khả năng tạo lực. Chính vì vậy, nếu mọi nơi quan trọng đều được gọi là cực thì khái niệm cực cuối cùng sẽ mất khả năng phân biệt.
Điểm quan trọng nhất cần xác lập là cực không phải một danh hiệu mà quy hoạch có thể tùy ý trao cho một địa điểm; cực là một trạng thái của hệ thống không gian. Một địa điểm chỉ thực sự có tính cực khi hội tụ đủ mạnh các thuộc tính về tập trung nguồn lực, chức năng vượt trội, khả năng kết nối, sức hút các dòng, khả năng tạo giá trị và đặc biệt là ảnh hưởng lan tỏa ra bên ngoài chính nó. Sự tập trung tạo điều kiện cho kết nối; kết nối làm xuất hiện và gia tăng các dòng; các dòng tạo tương tác; tương tác tạo ra giá trị; khi giá trị và ảnh hưởng vượt khỏi phạm vi địa điểm ban đầu, tính cực bắt đầu xuất hiện.
Một khu vực có nhiều quỹ đất chưa chắc là cực. Một khu vực có cao tốc chạy qua chưa chắc là cực. Một trung tâm hành chính tập trung nhiều cơ quan công quyền cũng chưa chắc là cực phát triển. Ngược lại, một khu vực chưa được gọi là cực trong văn bản quy hoạch nhưng đã thu hút mạnh lao động, doanh nghiệp, hàng hóa, dịch vụ và đầu tư thì trên thực tế có thể đang hình thành tính cực. Điều đó cho thấy cần phân biệt rõ cực hiện hữu, cực tiềm năng và cực quy hoạch. Cực hiện hữu đã có sức hút và ảnh hưởng có thể quan sát. Cực tiềm năng sở hữu những điều kiện thuận lợi nhưng chưa đạt mức đủ lớn để tạo lực. Cực quy hoạch là nơi Nhà nước chủ động kiến tạo các điều kiện với kỳ vọng trong tương lai sẽ trở thành cực. Nếu không phân biệt ba trạng thái này, rất dễ nhầm lẫn giữa thực tại, tiềm năng và ý chí quy hoạch.
Sau khi nhận diện được cực, một câu hỏi khó hơn xuất hiện: một tỉnh cần bao nhiêu cực? Không có nguyên tắc rằng càng nhiều cực càng tốt. Mỗi cực cần một khối lượng tới hạn nhất định về dân số, việc làm, doanh nghiệp, thị trường, hạ tầng, dịch vụ và khả năng kết nối. Nếu nguồn lực hữu hạn của một tỉnh được chia cho quá nhiều nơi, từng nơi có thể không bao giờ đạt được khối lượng tới hạn. Kết quả là nguồn lực bị phân tán, lực hút yếu, các dòng yếu và những “cực” được xác định trên bản đồ không thể trở thành cực trong thực tế.
Ngược lại, nếu gần như toàn bộ nguồn lực được tập trung vào một cực duy nhất, cấu trúc cũng có thể phát sinh những vấn đề khác như quá tải hạ tầng, giá đất và chi phí tăng cao, khoảng cách tiếp cận lớn, chênh lệch lãnh thổ và sự suy yếu tương đối của vùng ngoại vi. Bài toán đúng do đó không phải tối đa hóa hay tối thiểu hóa số cực, mà là tìm số lượng và cấu hình cực thích hợp với quy mô, hình thái, nguồn lực và mục tiêu phát triển của tỉnh.
Điều này đặc biệt rõ khi xem xét trường hợp một tỉnh đã có hai cực Bắc và Nam cách nhau khoảng 90 km. Nhìn trên bản đồ, rất dễ xuất hiện suy nghĩ rằng nên hình thành thêm một cực ở giữa để tạo thế cân bằng. Nhưng khoảng cách địa lý 45 km tới mỗi cực không phải lý do đủ để khu vực giữa trở thành một cực mới. Câu hỏi quan trọng hơn phải là: giữa hai cực hiện hữu có tồn tại một khoảng trống cấu trúc thực sự hay không? Nếu người dân khu vực giữa có thể tiếp cận thuận lợi hai cực hiện hữu, các dịch vụ cấp cao đã được đáp ứng, các dòng lao động và hàng hóa đang vận hành hiệu quả, khu vực giữa không có quy mô dân số, sản xuất hoặc nguồn lực đặc thù đủ lớn thì việc tạo thêm một cực có thể chỉ làm phân tán đầu tư. Trong trường hợp đó, khu vực giữa có thể chỉ cần là một trung tâm hoặc một nút trung gian. Ngược lại, nếu khu vực giữa có cụm dân cư lớn, khu công nghiệp, đầu mối giao thông, tài nguyên đặc thù, thời gian tiếp cận hai cực hiện hữu quá dài hoặc có khả năng đảm nhiệm một chức năng mà hai cực kia không thể cung cấp hiệu quả, việc hình thành một cực trung gian có thể hợp lý. Như vậy, không nên tạo cực để lấp khoảng trống trên bản đồ; chỉ nên kiến tạo cực khi cần lấp một khoảng trống trong cấu trúc vận hành của lãnh thổ.
Quan trọng hơn việc đánh giá từng cực riêng lẻ là đánh giá hệ thống các cực. Quy hoạch không thể chỉ dừng ở câu hỏi A có phải cực hay không, B có phải cực hay không, mà phải tiếp tục hỏi A, B và C khi đặt cùng nhau có tạo thành một hệ thống hợp lý hay không? Các cực bổ trợ hay cạnh tranh với nhau? Chúng có cùng chức năng hay có sự phân công? Một cực mới sẽ tạo thêm giá trị cho toàn mạng hay chỉ hút nguồn lực từ cực hiện hữu? Giữa các cực có đủ dòng để duy trì các hành lang hay không? Có cực nào quá mạnh khiến toàn hệ thống phụ thuộc vào nó hay không?
Một hệ thống đa cực hiệu quả vì thế không phải là nhiều cực đứng cạnh nhau. Đó phải là một mạng lưới có phân công, kết nối và tương tác. Có thể có cực lõi đảm nhận các chức năng cấp cao; cực cửa ngõ kết nối tỉnh với bên ngoài; cực công nghiệp chuyên môn hóa sản xuất; cực logistics tổ chức dòng hàng; cực du lịch khai thác nguồn lực đặc thù; cực đổi mới sáng tạo tập trung tri thức và công nghệ; hoặc cực trung gian tổ chức những khu vực ở xa cực lõi. Khi các cực bổ sung chức năng cho nhau và tạo ra các dòng tương tác đủ mạnh, tổng giá trị của hệ thống có thể lớn hơn tổng giá trị của từng cực riêng lẻ.
Hành lang cũng cần được nhìn theo cùng logic đó. Có một tuyến cao tốc không đồng nghĩa tự động có một hành lang kinh tế. Tuyến giao thông là công trình vật chất; kết nối là khả năng mà công trình tạo ra; dòng là sự vận động thực tế của người, hàng hóa, vốn và hoạt động; còn hành lang phát triển chỉ thực sự hình thành khi những dòng ấy đủ mạnh để tạo ra chuỗi hoạt động và tương tác kinh tế – xã hội dọc tuyến. Vì vậy, cực và hành lang không thể được thiết kế độc lập. Cực tạo lực hút và phát sinh dòng, hành lang truyền dẫn dòng, dòng kết nối các cực, còn mạng lưới tương tác giữa chúng mới tạo thành cấu trúc không gian thực sự.
Từ đây cũng cần nhìn lại vai trò của quy hoạch. Nếu cực là trạng thái phát sinh từ tập trung, kết nối và dòng thì Nhà nước không thể tạo ra cực chỉ bằng một quyết định hành chính. Nhưng Nhà nước có thể kiến tạo những điều kiện để cực hình thành thông qua quy hoạch, thể chế, hạ tầng, đất đai, đầu tư mồi, dịch vụ công và chính sách thu hút các hoạt động kinh tế – xã hội. Những điều kiện đó thúc đẩy hoạt động, hoạt động tạo ra các dòng, các dòng làm gia tăng tích tụ và khi sự tích tụ vượt một ngưỡng nhất định, cực mới thực sự xuất hiện.
Điểm quan trọng là phải xác định chính xác một cực tiềm năng đang thiếu gì? Có nơi thiếu giao thông. Có nơi giao thông rất tốt nhưng thiếu dân số và thị trường. Có nơi có thị trường nhưng thiếu quỹ đất. Có nơi có đất và hạ tầng nhưng thiếu chức năng khác biệt. Có nơi có doanh nghiệp nhưng thiếu nguồn nhân lực, dịch vụ đô thị hoặc hệ sinh thái đổi mới. Nếu chẩn đoán sai nút thắt, đầu tư rất lớn chưa chắc tạo được cực. Vì vậy, thay vì chỉ tuyên bố “phát triển A thành cực động lực”, quy hoạch phải trả lời rõ A đang thiếu điều kiện nào để trở thành cực và Nhà nước phải can thiệp vào đâu để bổ sung điều kiện đó.
Đây cũng là phép thử cuối cùng của một mô hình cấu trúc không gian. Nếu một địa điểm được xác định là cực, quy hoạch phải giải thích được nó là cực gì, cấp nào, có chức năng chủ đạo gì, thu hút những dòng nào, phạm vi ảnh hưởng đến đâu, liên kết với những cực nào, hiện đang thiếu điều kiện gì, dự án nào phải được ưu tiên, nguồn lực công cần tập trung vào đâu và đến khi nào có thể xác định rằng cực đã thực sự hình thành. Nếu không trả lời được những câu hỏi đó, “cực” vẫn chủ yếu là một ký hiệu trên bản đồ.
Như vậy, giữa tầm nhìn phát triển và dự án đầu tư phải tồn tại một chuỗi logic thống nhất. Tầm nhìn được cụ thể hóa thành mô hình cấu trúc không gian; mô hình cấu trúc xác định hệ thống cực, trung tâm, hành lang và vùng; hệ thống ấy cho biết những dòng nào cần được duy trì hoặc tạo mới; từ đó xác định nhu cầu về hạ tầng, thể chế và dịch vụ; cuối cùng mới hình thành danh mục dự án, thứ tự ưu tiên và phương án phân bổ nguồn lực. Sau đầu tư lại phải tiếp tục theo dõi xem các dòng, các cực và cấu trúc mong muốn có thực sự hình thành hay không để điều chỉnh quy hoạch. Đây chính là điểm nối giữa quy hoạch không gian và quản trị phát triển.
Từ cách tiếp cận này có thể hình thành một phương pháp luận tương đối rõ: trước hết phải đọc lãnh thổ, sau đó nhận diện các dòng, từ các dòng nhận diện mạng quan hệ, từ mạng xác định nút và trung tâm, từ đó kiểm định nơi nào thực sự có hoặc có khả năng hình thành tính cực, tiếp tục xem xét quan hệ giữa các cực để xây dựng hệ thống cực, rồi mới lựa chọn mô hình cấu trúc không gian và cuối cùng xác định các can thiệp quy hoạch cần thiết. Đây là sự chuyển đổi quan trọng từ việc mô tả và vẽ cấu trúc sang thiết kế và kiến tạo một hệ thống không gian có khả năng vận hành.
Xét đến cùng, một tỉnh không trở thành đa cực vì trên bản đồ có nhiều vòng tròn. Một địa điểm không trở thành cực vì văn bản quy hoạch gọi nó là cực. Một tuyến giao thông cũng không tự động trở thành hành lang kinh tế vì được tô đậm trên sơ đồ. Cấu trúc không gian chỉ thực sự tồn tại khi những quan hệ và những dòng tương ứng với nó tồn tại. Vì vậy, quy hoạch không tạo ra cực bằng một ký hiệu trên bản đồ. Quy hoạch kiến tạo những điều kiện để sự tập trung tạo ra kết nối, kết nối làm gia tăng các dòng, các dòng tạo ra tương tác, tương tác tạo ra giá trị và giá trị tạo ra ảnh hưởng lan tỏa. Khi quá trình ấy vượt một ngưỡng đủ lớn, cực mới thực sự hình thành.
Theo nghĩa đó, mô hình cấu trúc không gian là “ngữ pháp” của lãnh thổ; cực là điểm tạo lực; hành lang là không gian truyền dẫn; dòng là biểu hiện của vận động; mạng là hệ thống quan hệ; còn vùng là không gian chịu ảnh hưởng của những quan hệ ấy. Điều quan trọng trong quy hoạch cấp tỉnh vì thế không phải tìm một công thức hấp dẫn kiểu “hai vùng – ba hành lang – bốn cực”, mà phải chứng minh được tại sao cấu trúc ấy phù hợp hơn những cấu trúc khác; tại sao phải là bốn cực mà không phải ba; tại sao cực phải ở A mà không phải B; tại sao giữa hai cực cách nhau 90 km cần hoặc không cần cực thứ ba; và tại sao nguồn lực hữu hạn phải được tập trung vào những địa điểm nhất định.
Khi trả lời được những câu hỏi ấy, quy hoạch mới vượt khỏi việc sắp xếp các đối tượng trên bản đồ để tiến tới bản chất sâu hơn của nó: thiết kế những quan hệ, những dòng và những điều kiện để toàn bộ lãnh thổ có thể vận hành như một hệ thống thống nhất. Bởi xét đến cùng, cực không phải thứ được vẽ ra, cực là thứ phải được chứng minh; cấu trúc không phải thứ được đặt tên, cấu trúc là thứ phải vận hành. Và giá trị của quy hoạch không nằm ở việc bản đồ thể hiện bao nhiêu cực, mà ở khả năng chỉ ra được phải kiến tạo những điều kiện nào, ở đâu và theo thứ tự nào để cấu trúc phát triển mong muốn có thể trở thành hiện thực.
ThS Lê Tùng Lâm – Trưởng Ban Đô thị HĐND TP Đà Nẵng
