1. Bối cảnh phát triển đô thị và cải cách quản trị theo mô hình hai cấp ở Việt Nam
Quá trình đô thị hóa tại Việt Nam diễn ra nhanh và mở rộng về quy mô trong những thập niên gần đây. Đến năm 2023, tỷ lệ đô thị hóa cả nước đạt khoảng 43%, với tốc độ tăng gần 1% mỗi năm. Tuy nhiên, sự phát triển này diễn ra không đồng đều giữa các vùng miền và địa phương, tạo ra sự phân hóa rõ rệt về không gian đô thị và chất lượng hạ tầng.
Bên cạnh đó, quá trình đô thị hóa còn bộc lộ nhiều bất cập: phát triển theo kiểu mở rộng tự phát, thiếu liên kết, chịu áp lực lớn về hạ tầng kỹ thuật – xã hội, và các vấn đề nghiêm trọng về môi trường, giao thông, nhà ở và dịch vụ công.
Trong bối cảnh đó, việc chuyển đổi mô hình tổ chức chính quyền địa phương từ ba cấp (tỉnh/thành phố – quận/huyện – phường/xã) sang hai cấp (tỉnh/thành phố trực thuộc trung ương và phường/xã), bắt đầu có hiệu lực từ ngày 01/7/2025, đã làm thay đổi sâu sắc cấu trúc hành chính đô thị.
Việc loại bỏ cấp trung gian góp phần tinh gọn bộ máy, nâng cao hiệu quả quản lý; tuy nhiên, đồng thời cũng đặt ra nhiều thách thức mới trong tổ chức và quản lý không gian đô thị. Một trong những thách thức lớn là việc xác định tư cách và ranh giới đô thị trở nên kém rõ ràng. Nhiều đơn vị trước đây được xác lập là đô thị cấp quận/huyện nay trở thành tập hợp các phường/xã trực thuộc tỉnh, gây khó khăn trong việc định hướng phát triển, xác định chức năng không gian và ưu tiên đầu tư.
Bên cạnh đó, sự chênh lệch về hạ tầng và dân cư giữa các phường/xã trong cùng một đô thị cũng làm gia tăng nhu cầu đối với các công cụ điều phối liên kết vùng, phân bổ nguồn lực và cung cấp dịch vụ công một cách hợp lý.
Vì vậy, trong bối cảnh cải cách thể chế và áp lực đô thị hóa, cần xây dựng một cách tiếp cận mới trong tích hợp quy hoạch – phân loại – quản lý đô thị, dựa trên các tiêu chí xanh, thông minh và bền vững. Đây là nền tảng quan trọng để tối ưu hóa nguồn lực, nâng cao hiệu quả đầu tư công và phát triển đô thị hiện đại, đồng bộ theo xu thế toàn cầu.
2. Cơ sở khoa học và pháp lý của tích hợp quy hoạch
Tích hợp quy hoạch hoặc Quy hoạch tích hợp (Integrated planning) là cách tiếp cận tổng thể, liên ngành và liên cấp trong việc lập và tổ chức thực hiện quy hoạch phát triển. Theo nghĩa rộng, tích hợp được hiểu là quá trình kết nối, nhất thể hóa các thành phần khác nhau (ngành, cấp, không gian, thời gian, nguồn lực) nhằm tạo nên một hệ thống phát triển đồng bộ, tránh trùng lặp, mâu thuẫn hoặc bỏ sót.
Theo định nghĩa của UN-Habitat:“Quy hoạch tích hợp (Integrated planning) là quá trình ra quyết định nhằm thực hiện các mục tiêu kinh tế, xã hội và môi trường thông qua phát triển tầm nhìn không gian”. Các nguyên tắc cơ bản của tích hợp quy hoạch được đề cập trong “Our City Plan – In Action” của UN Habitat, gồm:
- Tích hợp không gian – chức năng – chính sách: quy hoạch sử dụng đất gắn với phát triển hạ tầng, kinh tế, xã hội, môi trường và khả năng chống chịu (tập trung vào phát triển bền vững).
- Lồng ghép đa ngành: giao thông, nhà ở, năng lượng, nước sạch, y tế, giáo dục… Áp dụng các công cụ pháp lý rõ ràng và thúc đẩy sự tham gia của cộng đồng trong quá trình quy hoạch.
- Tích hợp theo chiều ngang và chiều dọc: giữa các cấp chính quyền (trung ương – địa phương – cộng đồng), giữa các khu vực chức năng (trung tâm – vùng ven – vùng rủi ro…). Tiếp cận liên ngành và đa cấp.
Những đặc điểm này giúp đảm bảo quy hoạch không bị phân mảnh và tăng tính kết nối giữa các vùng, lĩnh vực và cấp hành chính. Tại Việt Nam, bước ngoặt quan trọng là sự ra đời của Luật Quy hoạch số 21/2017/QH14, lần đầu tiên xác lập khái niệm “tích hợp quy hoạch” một cách chính thức, thay đổi căn bản tư duy quy hoạch từ “chia lẻ – phân ngành” sang “tích hợp – đồng bộ”.
Theo điều 3, khoản 5: Tích hợp quy hoạch là việc tổng hợp, lựa chọn, phân tích, đánh giá và sắp xếp hợp lý các yếu tố phát triển của ngành, lĩnh vực, địa phương vào quy hoạch tổng thể để đảm bảo sự đồng bộ và phù hợp trong quá trình lập, thẩm định, quyết định hoặc phê duyệt và tổ chức thực hiện quy hoạch.
Ngoài Luật Quy hoạch, các văn bản pháp luật khác cũng tạo khung pháp lý đồng bộ cho tích hợp như: Luật Xây dựng 2014 (sửa đổi 2020): yêu cầu tích hợp các yếu tố bền vững trong thiết kế và xây dựng; Luật Bảo vệ môi trường 2020: yêu cầu tích hợp đánh giá môi trường chiến lược trong quy hoạch; Luật Đất đai (sửa đổi 2024): đảm bảo tính liên kết không gian và sử dụng tài nguyên hiệu quả.
Cách tiếp cận này tạo điều kiện để triển khai hiệu quả các mô hình tích hợp phát triển đô thị xanh – thông minh – bền vững, đặc biệt trong bối cảnh chính quyền địa phương tổ chức theo mô hình hai cấp.
3. Tích hợp quy hoạch đô thị theo hướng xanh – thông minh – bền vững
Trong bối cảnh đô thị hóa nhanh và BĐKH ngày càng gia tăng, việc tích hợp quy hoạch đô thị theo hướng xanh – thông minh – bền vững trở thành định hướng tất yếu nhằm đảm bảo phát triển hài hòa, hiệu quả và thích ứng. Ba mô hình đô thị này không tồn tại riêng lẻ mà có mối quan hệ tương hỗ sâu sắc. Đô thị xanh nhấn mạnh bảo vệ môi trường, phát triển hạ tầng xanh, sử dụng năng lượng tái tạo và nâng cao khả năng chống chịu khí hậu.
Trong khi đó, Đô thị thông minh ứng dụng các công nghệ số như IoT, dữ liệu lớn (Big Data), trí tuệ nhân tạo (AI), mô hình số đô thị (Digital Twin), kết hợp với hệ thống chính quyền số để nâng cao hiệu quả quản lý, tối ưu hóa hạ tầng và cải thiện chất lượng sống.
Đô thị bền vững là mô hình tích hợp, đặt trọng tâm vào sự cân bằng giữa phát triển kinh tế, tiến bộ xã hội và bảo vệ môi trường, đồng thời chú trọng quản lý rủi ro và khả năng thích ứng biến đổi khí hậu.
Tính tích hợp thể hiện rõ qua mối liên hệ giữa ba mô hình: đô thị xanh cần công nghệ thông minh để vận hành hiệu quả, đô thị thông minh phải phục vụ mục tiêu phát triển bền vững và lấy con người làm trung tâm, còn đô thị bền vững chính là khung tích hợp cả hai yếu tố trên. Việc tích hợp này được hỗ trợ bởi các công cụ hiện đại như GIS, BIM, hệ thống cơ sở dữ liệu tích hợp, cùng bộ chỉ số đánh giá (KPI) về đô thị bền vững.
Về mặt pháp lý, Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn (2024) đã quy định bắt buộc lồng ghép các yếu tố xanh, thông minh và bền vững trong tổ chức không gian, phân loại đô thị và xác định chỉ tiêu phát triển.
Trên thực tiễn, định hướng này đã được thể chế hóa qua nhiều chính sách quan trọng như: Đề án phát triển đô thị thông minh bền vững đến 2025, tầm nhìn 2030 (QĐ 950/2018); Chiến lược quốc gia về tăng trưởng xanh (QĐ 1658/2021); Thông tư 06/2023/TT-BTNMT của Bộ TN&MT về lồng ghép thích ứng với biến đổi khí hậu vào quy hoạch; và Nghị quyết 06-NQ/TW (2022) của Bộ Chính trị định hướng phát triển hệ thống đô thị theo hướng xanh, thông minh, chống chịu.
Đặc biệt, việc thành lập Tổ công tác liên ngành về đô thị thông minh vào ngày 16/7/2025 ngay sau cải cách hành chính, cho thấy cam kết chính trị rõ ràng trong thúc đẩy chuyển đổi số đô thị, xây dựng khung tiêu chí thống nhất và triển khai thí điểm từ cấp xã/phường, từng bước hiện thực hóa mô hình đô thị tích hợp tại Việt Nam.
(SDG 11 nằm trong 17 mục tiêu toàn cầu do Liên Hợp quốc đề xuất năm 2015)
Trong những năm qua, Việt Nam cũng đã có những bước tiến vững chắc trong việc điều chỉnh chính sách quốc gia theo hướng phù hợp với các Mục tiêu phát triển bền vững (SDGs) của LHQ và Chương trình Nghị sự đô thị mới (NUA) – UN Habitat.
Trong các báo cáo rà soát quốc gia tự nguyện (VNRs), Việt Nam đã ghi nhận nhiều kết quả tích cực đối với mục tiêu SDG 11, đặc biệt trong các lĩnh vực quy hoạch đô thị, phát triển nhà ở và tăng cường khả năng chống chịu. Việc nội địa hóa NUA hiện vẫn đang được triển khai, với một số đô thị như Đà Nẵng và TP.HCM tiên phong thí điểm các mô hình quy hoạch tích hợp, có sự tham gia của cộng đồng và ứng dụng đổi mới sáng tạo.
4. Kinh nghiệm quốc tế về quy hoạch tích hợp trong mô hình quản trị đô thị
Trong bối cảnh toàn cầu đối mặt với các thách thức như đô thị hóa nhanh, biến đổi khí hậu và bất bình đẳng xã hội, nhiều quốc gia đã áp dụng mô hình quy hoạch tích hợp đa ngành, đa cấp để xây dựng các đô thị xanh – thông minh – bền vững. Các kinh nghiệm quốc tế dưới đây cung cấp cơ sở tham khảo quan trọng cho Việt Nam khi đang triển khai mô hình chính quyền hai cấp (không còn cấp quận/huyện trung gian).
4.1. Pháp – Quy hoạch tích hợp trong vùng đô thị chức năng (FUA)
Pháp là quốc gia tiên phong trong việc thiết lập mô hình “Intercommunalité”, liên kết các xã/phường (communes) trong một không gian đô thị chức năng để cùng phối hợp thực hiện quy hoạch hạ tầng, môi trường, giao thông, nhà ở xã hội và phát triển kinh tế địa phương.
Đặc biệt, quy hoạch theo Vùng chức năng đô thị – FUA (Functional Urban Areas) do INSEE và OECD xây dựng, xác định trên cơ sở kết nối dân cư, giao thông và hạ tầng kinh tế/xã hội và được sử dụng làm cơ sở phân bổ đầu tư công và đánh giá phát triển vùng(OECD, 2012).
Tích hợp dữ liệu không gian, môi trường và xã hội giúp xác định “đô thị xanh” gắn với phân bổ không gian hợp lý và phát triển giao thông công cộng – giảm phát thải và mở rộng không gian xanh.
(Nguồn: Ana I. Moreno Monroy, OECD/CFE/RDT – 2019)
Hình 3, cho thấy tại Paris và Rome, phạm vi đô thị thực tế đã mở rộng vượt ra ngoài ranh giới hành chính chính thức, phản ánh rõ sự không tương thích giữa không gian đô thị và đơn vị quản lý hành chính. Tình trạng này dẫn đến những bất cập trong quy hoạch, đầu tư và cung cấp dịch vụ công.
Vì vậy, nhiều quốc gia đã chuyển sang quản lý theo Vùng chức năng đô thị, dựa trên kết nối thực tế về dân cư, hạ tầng và kinh tế thay vì theo địa giới hành chính cứng. Đây cũng là hướng tiếp cận phù hợp với Việt Nam trong bối cảnh xóa bỏ cấp hành chính trung gian, giúp tổ chức không gian và quản lý đô thị hiệu quả hơn, phù hợp với 6 đô thị đặc biệt trực thuộc trung ương.
4.2. Nhật Bản – Mô hình đô thị phi địa giới và quản trị tích hợp
- Tokyo: khu vực nội đô – 15 triệu người và Vùng đô thị – 40 triệu người (2025).
- Chỉ số TP toàn cầu (2010): Tokyo xếp hạng 3 sau New York và London (hạng 2 về Hoạt động Kinh doanh và hạng 4 về Trải nghiệm Văn hóa)
- Giao thông đô thị tích hợp
- Các tổ hợp đô thị siêu lớn đang thay đổi Tokyo
Nhật Bản nổi bật với cách tiếp cận quy hoạch tích hợp không phụ thuộc ranh giới hành chính (borderless urbanism) trong quản lý các vùng đô thị lớn như Tokyo, Osaka hay Fukuoka. Các tỉnh đóng vai trò điều phối tổng thể, còn các chính quyền địa phương thực hiện theo chức năng.
Trong bối cảnh Nhật Bản, “borderless urbanism” còn có thể được hiểu theo hai khái niệm chính: sự xóa nhòa ranh giới giữa không gian công cộng và không gian riêng tư, và sự tích hợp đa chức năng trong các khu vực đô thị. Điều này bao gồm cả không gian vật lý và cách con người tương tác với chúng, hướng tới một môi trường đô thị linh hoạt và thích ứng cao hơn.
Đặc biệt, Nhật Bản có chính sách đô thị carbon thấp gắn với tích hợp giao thông – không gian xanh – năng lượng tái tạo trong quy hoạch vùng(MLIT Japan, 2018). Các chương trình như “Eco-Model Cities” và “Smart City Strategy” lồng ghép mạnh mẽ giữa bảo vệ môi trường, sử dụng AI/IoT và đảm bảo khả năng chống chịu thiên tai – là mô hình điển hình về tích hợp xanh – thông minh – bền vững.
4.3. Singapore – Quy hoạch thông minh tích hợp tập trung (One-plan, one-system)
Singapore là quốc gia đi đầu toàn cầu về phát triển đô thị thông minh và hướng tới trung hòa carbon (net-zero), với chiến lược quốc gia rõ ràng thông qua Smart Nation Plan và Green Plan 2030. Quy hoạch đô thị tại Singapore được thực hiện một cách tích hợp và tập trung bởi Urban Redevelopment Authority (URA) – cơ quan quy hoạch duy nhất, chịu trách nhiệm thống nhất từ quy hoạch sử dụng đất, hạ tầng giao thông, năng lượng, không gian xanh đến phân bố dân cư.
(Nguồn: https://www.sg101.gov.sg/infrastructure/urban-planning/longterm/ )
Toàn bộ dữ liệu được số hóa trên nền tảng GIS và Digital Twin, cho phép mô phỏng các kịch bản phát triển dựa trên Big Data, AI và hệ thống chỉ số KPI bền vững. Cách tiếp cận này đảm bảo đạt ba mục tiêu: tăng trưởng kinh tế, chất lượng sống cao và quản trị minh bạch (World Bank, 2019).
Ngoài ra, Singapore áp dụng các tiêu chí cụ thể như Green Mark Scheme (đánh giá công trình xanh) và phân cấp thực hiện Smart Nation đến từng khu dân cư, nhằm kiểm soát hiệu quả quy hoạch tích hợp xanh – thông minh – bền vững ngay từ cấp cơ sở.
5. Định hướng áp dụng mô hình quy hoạch tích hợp trong bối cảnh cải cách chính quyền ở Việt Nam
5.1. Thiết lập cơ chế điều phối liên cấp, liên ngành gắn với mô hình chính quyền 2 cấp
Trong bối cảnh cải cách hành chính, Việt Nam chuyển từ mô hình ba cấp (tỉnh – quận/huyện – xã/phường) sang chính quyền địa phương hai cấp (tỉnh – xã/phường), đòi hỏi thiết lập cơ chế điều phối liên cấp và liên ngành mới.
Các cơ quan điều phối vùng đô thị chức năng (tương tự như Functional Urban Areas – FUAs) cần được hình thành để kết nối quản trị giữa tỉnh và các phường/xã, thay thế vai trò trung gian của cấp quận/huyện trước đây. Mô hình này có thể học hỏi từ Intercommunalité của Pháp và Core City của Nhật Bản, giúp quản lý hiệu quả các vùng đô thị liên thông, liên tỉnh, liên ngành.
5.2. Áp dụng mô hình quy hoạch tích hợp xanh – thông minh – bền vững
i. Mô hình tích hợp
Việc tích hợp ba yếu tố xanh – thông minh – bền vững không chỉ là xu hướng toàn cầu mà còn đã được thể chế hóa trong Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn 2024. Việt Nam cần phát triển các vùng đô thị tích hợp đa chức năng, dựa trên:
- Hạ tầng xanh: tỷ lệ cây xanh, diện tích thấm nước, phát triển nhà ở xã hội, tiết kiệm năng lượng….
- Hạ tầng thông minh: số hóa quy hoạch, giao thông thông minh, dữ liệu mở.
- Quản trị bền vững: quy hoạch có sự tham gia của người dân, tăng chỉ số hài lòng, khả năng chống chịu với BĐKH.
ii. Ba cấp độ tích hợp thực tiễn
- Về không gian: Kết nối liên vùng, liên phường/xã, tích hợp các chức năng sống – làm việc – di chuyển – giải trí trong không gian đô thị.
- Về nội dung: Lồng ghép giữa các loại quy hoạch (xây dựng, môi trường, hạ tầng), số hóa đô thị, đảm bảo hài hòa phát triển kinh tế – xã hội – môi trường.
- Về công cụ: Ứng dụng GIS, BIM, Big Data, Digital Twin, AI, và mô phỏng 3D để hỗ trợ phân tích, dự báo và tổ chức quy hoạch hiệu quả.
iii. Ưu tiên phát triển công nghệ số và nền tảng dữ liệu tích hợp
Gắn với cải cách hành chính, việc giảm cấp trung gian là cơ hội để đẩy mạnh quản lý số và tích hợp dữ liệu liên thông từ tỉnh đến xã/phường. Việt Nam cần xây dựng nền tảng đô thị số, ứng dụng GIS, Digital Twin, AI và mô phỏng 3D trong dự báo và điều hành đô thị. Hệ thống dữ liệu liên thông sẽ giúp tăng hiệu quả điều phối, minh bạch hóa thông tin và tránh trùng lặp trong đầu tư hạ tầng.
5.3. Xây dựng bộ chỉ số tích hợp (KPI) đánh giá đô thị bền vững
Hiện nay, Việt Nam chưa có bộ chỉ số đánh giá đô thị bền vững tích hợp đầy đủ các nội hàm xanh – thông minh – bền vững. Do đó, việc xây dựng bộ chỉ số (KPI) đô thị bền vững là bước then chốt nhằm giám sát chất lượng phát triển đô thị và làm căn cứ phân loại đô thị theo mức độ phát triển trong mô hình quản trị hai cấp. Bộ chỉ số này cần được thiết kế để phản ánh năng lực phát triển thực chất của đô thị, thay vì chỉ dựa vào quy mô dân số hay ranh giới hành chính.
Bộ chỉ số KPI được tác giả xây dựng dựa trên tham khảo các khung quốc tế (Hình 1) như: SDG 11 – Đô thị và cộng đồng bền vững (Mục tiêu phát triển bền vững của LHQ và Việt Nam đã cam kết), Green City Index – Chỉ số Thành phố xanh (khung đánh giá do Economist Intelligence Unit-EIU và Siemens phối hợp xây dựng nhằm đo lường hiệu suất môi trường của các đô thị xanh trên thế giới), Smart City Wheel – Bánh xe đô thị thông minh (Mô hình đô thị thông minh do Boyd Cohen phát triển năm 2012 gồm 6 trụ cột cốt lõi: Kinh tế thông minh, Giao thông thông minh, Môi trường thông minh, Người dân thông minh, Cuộc sống thông minh, Quản trị thông minh). Đồng thời điều chỉnh phù hợp với điều kiện Việt Nam để đảm bảo quản lý hiệu quả, và định hướng đầu tư công bằng giữa các đô thị.
Bảng 1. Đề xuất Bộ chỉ số đánh giá đô thị bền vững (KPI):
Bộ chỉ số đánh giá đô thị bền vững (KPI) không chỉ là công cụ đánh giá chất lượng và năng lực phát triển thực tế, khả năng chống chịu và mức độ bền vững của từng đô thị, giúp định hướng quy hoạch và nâng cao năng lực quản trị trong mô hình chính quyền hai cấp. Cụ thể, bộ chỉ số giúp:
• Hỗ trợ quy hoạch không gian và hạ tầng: Bộ tiêu chí cung cấp căn cứ khoa học để định hướng sử dụng đất, phân bổ hạ tầng kỹ thuật – xã hội và phát triển dịch vụ công dựa trên mức độ phát triển thực tế, thay vì chỉ theo địa giới hành chính.
• Cơ sở phân loại và xếp hạng đô thị mới: Giúp thay thế phương pháp phân loại đô thị truyền thống dựa vào dân số và đơn vị hành chính trung gian, bằng tiêu chí phản ánh năng lực phát triển chất lượng.
• Nâng cao quản trị và minh bạch: Tạo điều kiện ứng dụng công nghệ số trong giám sát, đánh giá và công khai tiến trình phát triển đô thị, qua đó tăng cường sự tham gia của cộng đồng và trách nhiệm giải trình.
• Phù hợp với chiến lược quốc gia và xu hướng Hội nhập quốc tế: Đặt nền tảng tiếp cận các chương trình và tiêu chuẩn quốc tế về đô thị xanh, thông minh và bền vững, đồng thời phù hợp với các chiến lược quốc gia về tăng trưởng xanh, chuyển đổi số và đô thị hóa bền vững.
6. Kết luận
Tích hợp quy hoạch được xem là chìa khóa để phát triển các đô thị hiện đại, xanh và bền vững, phù hợp với các yêu cầu mới về môi trường, công nghệ và chất lượng sống. Trong bối cảnh cải cách hành chính theo mô hình chính quyền hai cấp, nếu được tổ chức và vận hành hiệu quả, mô hình này có thể trở thành công cụ quan trọng để tăng cường phối hợp quy hoạch liên ngành, liên cấp và phù hợp với điều kiện đặc thù của từng địa phương.
Để hiện thực hóa mục tiêu này, Việt Nam cần đầu tư đồng bộ vào thể chế pháp lý, hạ tầng công nghệ số và nâng cao năng lực cán bộ – ba yếu tố nền tảng để triển khai hiệu quả quy hoạch tích hợp trong giai đoạn phát triển mới.
PGS.TS.KTS Nguyễn Vũ Phương – Học viện Chiến lược, Bồi dưỡng cán bộ xây dựng – ACST (Bộ Xây dựng)
