Thống kê của Thanh tra Chính phủ được công bố tháng 12/2011 cho thấy, số hồ sơ khiếu nại về đất đai chiếm tỉ lệ không dưới 80% tổng số hồ sơ khiếu nại phát sinh của cả nước, trong đó có tới 50% khiếu nại đúng. Dù muốn hay không, chúng ta cũng phải thừa nhận rằng, đó là chỉ dấu rất rõ ràng cho thấy hệ thống pháp luật về đất đai đang đứng trước những thử thách nghiêm trọng từ thực tiễn.
Tính bất ổn định của một đạo luật quan trọng
Đất đai là vấn đề hệ trọng của bất cứ quốc gia nào và sự ổn định của vấn đề đất đai liên quan trực tiếp đến sự ổn định của toàn xã hội. Lịch sử Việt Nam cho thấy, đất đai luôn là một trong những vấn đề chính trong các cuộc biến động lớn của xã hội. Trong cương lĩnh đấu tranh giành độc lập dân tộc của Đảng cộng sản Việt Nam, vấn đề đòi lại ruộng đất về cho dân cày luôn là một trụ cột quan trọng, và cuộc Cách mạng tháng Tám năm 1945 đã thành công nhờ đưa ra những khẩu hiệu mang tính cách mạng về ruộng đất như vậy.
(ảnh: Tạp chí Tia sáng)
Từ năm 1987 đến nay, Nhà nước đã có những nỗ lực khổng lồ trong việc luật hóa các quan hệ xã hội liên quan đến đất đai. Tuy nhiên, nỗ lực này đã không đưa đến một hệ thống các văn bản pháp luật đất đai hoàn chỉnh và ổn định mà trong gần 25 năm qua, đã có tới 3 văn bản luật đất đai mới được ban hành, cùng với 4 lần bổ sung, sửa đổi. Tính trung bình, cứ khoảng 4 năm một lần lại có những thay đổi lớn về chính sách đất đai.
Tiến sĩ Nguyễn Sĩ Dũng – Phó Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội, cho rằng: “Sở dĩ pháp luật về đất đai thay đổi thường xuyên như vậy là vì chúng ta còn dùng dằng, không dứt khoát giữa hai hệ chuẩn: hệ chuẩn kinh tế kế hoạch hóa tập trung (KTKHHTT), gắn với chế độ sở hữu toàn dân đối với tư liệu sản xuất nói chung và đất đai nói riêng; và hệ chuẩn kinh tế thị trường (KTTT), gắn với đòi hỏi phải bảo vệ quyền tư hữu tài sản”. Đây là vấn đề cốt lõi, quyết định sự ổn định của các quan hệ xã hội trong lĩnh vực đất đai. Một mặt, chúng ta kế thừa chế độ sở hữu toàn dân về đất đai từ Hiến pháp 1980 và trên thực tế đã kiểm soát quyền sử dụng, tước đoạt quyền định đoạt của các chủ sở hữu đất trước đây; mặt khác, chúng ta quy định quyền của người sử dụng đất gần như tiệm cận với quyền sở hữu đất (có thể chuyển nhượng, tặng cho, thừa kế, cho thuê, cho thuê lại, hoặc dùng quyền sử dụng đất làm tài sản đảm bảo,…) để làm cơ sở cho sự vận hành của nền KTTT. Do vậy, cho dù pháp luật có gọi tên quan hệ sở hữu về đất đai là gì đi chăng nữa, trong tâm lý và xử sự của người dân, họ vẫn tự coi mình là “chủ sở hữu” chứ không phải “chủ sử dụng”. Trong khi đó, phạm vi quyền hạn của Nhà nước trong lĩnh vực đất đai lại quá lớn, khiến cho người dân luôn mang theo những bức xúc và canh cánh một nỗi lo sợ mang tên “thu hồi đất”. Khi pháp luật đất đai không thừa nhận một thực tế đang diễn ra phổ biến và một yêu cầu bức bách của nền kinh tế để điều chỉnh thì không thể tìm kiếm một sự ổn định nào, dù là nhỏ.
| Hiện nay, để Luật đất đai đi vào được cuộc sống, cần đến hơn 120 văn bản hướng dẫn. Cụ thể hơn, vào năm 2008, Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương đã đưa ra một con số thống kê cho biết, cứ 1 trang Luật Đất đai thì phải “cõng” tới 19,5 trang văn bản hướng dẫn thi hành. ———- Việc quy định chung chung, đồng thời giao thẩm quyền quá lớn cho Chính phủ tạo ra nguy cơ cho việc hướng dẫn tùy tiện và tiềm ẩn khả năng dẫn đến lạm quyền, trong khi năng lực giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân lại không tương xứng. |
Bên cạnh đó, quá trình chuyển đổi từ nền KTKHHTT sang nền KTTT cũng làm thay đổi các quan hệ xã hội trong lĩnh vực đất đai và kéo theo đó là đòi hỏi hệ thống pháp luật phải thay đổi theo. TS. Nguyễn Sĩ Dũng, với thâm niên theo sát hoạt động lập pháp của Quốc hội trong nhiều năm qua, còn cho rằng: “Nếu nói chính trị là nghệ thuật của cái có thể, thì vào những thời điểm ban hành các văn bản luật đất đai, khả năng lập pháp của Quốc hội chỉ dừng lại ở mức như vậy”.
Trong bối cảnh hiện nay, nếu coi tính ổn định là một tiêu chí để đánh giá chất lượng của một hệ thống pháp luật, thì pháp luật về đất đai, với việc đứng trên những cơ sở nội dung và kỹ thuật bấp bênh nêu trên, đang tỏ ra là một hệ thống mang nhiều hoài nghi về chất lượng.
Lập pháp ủy quyền và những hệ lụy
Trong 146 điều của Luật Đất đai 2003, chúng ta dễ dàng nhận thấy có đến 40 điều, khoản có nội dung “Chính phủ quy định chi tiết”, “Chính phủ quy định cụ thể”, hay “do Chính phủ quy định”. Hoạt động lập pháp ủy quyền này dẫn đến hai hệ lụy:
Một là, Luật Đất đai bị “treo” khi đến ngày có hiệu lực (1/7/2004) mà vẫn chưa có văn bản hướng dẫn của Chính phủ. Cho đến ngày 29/10/2004, nghị định đầu tiên hướng dẫn Luật Đất đai mới được ban hành và phải mất thêm hơn 1 tháng sau đó, 4 nghị định khác mới lần lượt ra đời. Tình trạng đình trệ các giao dịch và xử lý hồ sơ liên quan đến đất đai tại các cơ quan Nhà nước trong nhiều tháng sau khi Luật Đất đai 2003 có hiệu lực là một bài học lớn đối với hoạt động lập pháp ủy quyền. Gần đây nhất, vào năm 2009, việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cũng bị “treo” trong gần 3 tháng khi Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của các luật liên quan đến đầu tư xây dựng cơ bản (ban hành ngày 19/6/2009, có hiệu lực từ 1/8/2009) phải chờ nghị định ban hành mẫu giấy mới. Hiện nay, để Luật Đất đai đi vào được cuộc sống, cần đến hơn 120 văn bản hướng dẫn. Cụ thể hơn, vào năm 2008, Viện nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương đã đưa ra một con số thống kê cho biết, cứ 1 trang Luật Đất đai thì phải “cõng” tới 19,5 trang văn bản hướng dẫn thi hành.
Hai là, việc quy định chung chung, đồng thời giao thẩm quyền quá lớn cho Chính phủ tạo ra nguy cơ cho việc hướng dẫn tùy tiện và tiềm ẩn khả năng dẫn đến lạm quyền, trong khi năng lực giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân lại không tương xứng. Thu hồi đất là một trong những vấn đề gây tranh cãi nhất hiện nay và có dấu hiệu cho thấy nội dung hướng dẫn thi hành đã được mở ra hơi rộng. Vốn dĩ, khoản 1, điều 40 Luật Đất đai 2003 quy định: “Nhà nước thực hiện việc thu hồi đất để sử dụng vào mục đích phát triển kinh tế trong trường hợp đầu tư xây dựng khu công nghiệp, khu công nghệ cao, khu kinh tế và các dự án đầu tư lớn theo quy định của Chính phủ”. Đến Nghị định 181/2004/NĐ-CP và các văn bản hướng dẫn khác, Chính phủ đã diễn giải nội dung “các dự án đầu tư lớn” thành hơn 50 lĩnh vực khác nhau, trong đó có cả những lĩnh vực tiềm ẩn nhiều khả năng tranh chấp như “dự án xây dựng khu nhà ở”, “dự án xây dựng công trình dân dụng khác”,… Bản thân trường hợp thu hồi đất cho mục đích phát triển kinh tế đã là quy định không có trong Hiến pháp (chỉ cho phép trưng mua, trưng dụng đất cho mục đích an ninh, quốc phòng và vì lợi ích quốc gia), việc diễn giải nội dung này của các cơ quan chấp hành – vốn gắn với nhiều lợi ích có liên quan, càng khiến cho nguy cơ lạm quyền trong cả công tác hướng dẫn lẫn thực thi trở nên rõ ràng hơn.
| Việc xây dựng một đạo luật chất lượng, ổn định về đất đai đòi hỏi phải gắn liền với việc thiết kế mô hình quản trị quốc gia, trong đó, nguyên tắc “của dân, do dân và vì dân” được tôn trọng triệt để và có cơ chế hiệu quả để thực thi. |
TS. Nguyễn Sĩ Dũng cho rằng, “một trong những nguyên nhân dẫn đến việc Quốc hội trao nhiều quyền lập pháp cho Chính phủ như vậy là tại thời điểm thông qua Luật Đất đai, các nhà làm luật không đưa ra được giải pháp pháp lý phù hợp, hoặc chính sách khi đó chưa rõ ràng nên phải tìm cách ủy quyền cho Chính phủ”. Đất đai vốn dĩ là lĩnh vực phức tạp và trong điều kiện năng lực lập pháp của Quốc hội còn một số hạn chế như hiện nay, dường như không có nhiều giải pháp hơn là đẩy trách nhiệm lập pháp cho cơ quan chấp hành.
Những nền tảng của một đạo luật hoàn chỉnh
Theo dự kiến của Bộ Tài nguyên và Môi trường, đến tháng 6/2012 cơ quan này sẽ hoàn tất dự thảo Luật Đất đai sửa đổi và trình Quốc hội vào tháng 8/2012. Đồng thời, công tác tổng kết thi hành Hiến pháp 1992 cũng đang được ráo riết triển khai nhằm trình dự thảo Hiến pháp ra Quốc hội vào cuối năm 2012 và ban hành vào tháng 10/2013. Đây là cơ hội không thể tốt hơn để Việt Nam khắc phục những khuyết tật trong hệ thống pháp luật liên quan đến đất đai, không những để tránh việc phát sinh một vụ án Đoàn Văn Vươn thứ hai, mà còn để tháo gỡ mọi trở ngại và tạo động lực mới cho nền kinh tế đột phá. Cơ hội này sẽ không được tận dụng tốt, nếu không xây dựng được hai cơ sở nền tảng cho việc thiết kế một đạo luật đất đai có chất lượng:
Một là, dứt khoát về hệ chuẩn, thừa nhận sở hữu tư nhân về đất đai để các quan hệ sở hữu này phù hợp với các quy chuẩn của nền KTTT.
Hai là, thiết kế mô hình quản trị quốc gia hiệu quả, hướng tới giám sát chặt chẽ việc sử dụng quyền lực, đồng thời đặt hệ thống tư pháp ở vị trí thực sự độc lập. Về cơ bản, luật khung (với ý nghĩa là văn bản quy định các nguyên tắc, cơ chế chung) và cơ chế ủy quyền lập pháp vẫn cần thiết trong hệ thống pháp luật của Việt Nam hiện nay để một mặt, đảm bảo tính ổn định của văn bản luật, mặt khác đảm bảo tính mềm dẻo, linh hoạt trong hoạt động áp dụng. Do vậy, một cơ chế kiểm soát quyền lực hiệu quả sẽ đảm bảo hạn chế được sự lạm quyền.
Đất đai vốn dĩ là tài sản đặc biệt, gắn với những giá trị vật chất và tinh thần đặc biệt. Đồng thời nó cũng gắn với những tiêu cực đặc biệt mà trong đó, tham nhũng đất đai là vấn đề nổi cộm hiện nay. Việc xây dựng một đạo luật chất lượng, ổn định về đất đai đòi hỏi phải gắn liền với việc thiết kế mô hình quản trị quốc gia, trong đó, nguyên tắc “của dân, do dân và vì dân” được tôn trọng triệt để và có cơ chế hiệu quả để thực thi.
Trịnh Hữu Long
