Đất là một tư liệu sản xuất quan trọng và là nền tảng để tạo ra của cải vật chất, như K.Mark đã nói “đất là mẹ, lao động là cha”. Ngoài ra, đất đai còn là một trong những yếu tố tiên quyết để hình thành một quốc gia độc lập. Trong bài viết này, người viết tập trung phân tích một số vấn đề về: xác định chủ sở hữu và đại diện chủ sở hữu về đất đai được nêu trong dự thảo Hiến pháp và Luật Đất đai, đồng thời nêu một số kiến nghị.
Vấn đề thứ nhất: phân định rõ về vấn đề chủ sở hữu về đất đai
Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) và Luật Đất đai năm 2003 đều xác định rõ: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu”(1). Theo người viết, Hiến pháp, Luật Đất đai và cả dự thảo Luật Đất đai đều khẳng định nguyên tắc trên là hoàn toàn hợp lý, tuy nhiên, vấn đề được đặt ra ở đây là cần phân định quyền và nghĩa vụ của “người chủ sở hữu” và “người đại diện” và không nên đồng nhất chế định sở hữu toàn dân và sở hữu nhà nước về đất đai, vì nếu chúng ta đồng nhất có thể sẽ dẫn đến một số hệ quả như sau:
– Thứ nhất, mặc dù bản chất Nhà nước ta là nhà nước của dân, do dân và vì dân, tuy nhiên, nếu như cho rằng đất đai thuộc sở hữu nhà nước có nghĩa rằng Nhà nước là chủ sở hữu về đất đai, mà chủ sở hữu sẽ có ba quyền năng: quyền định đoạt, quyền chiếm hữu và quyền sử dụng(2), trong đó, quyền định đoạt là quyền quan trọng nhất. Theo đó, vì là chủ sở hữu nên nhà nước có toàn quyền định đoạt về việc sẽ sử dụng đất vào mục đích nào mà không cần phải lấy ý kiến của người đang sử dụng đất, bởi vì khi đó, nhà nước đang thực hiện quyền định đoạt của chủ sở hữu, thì các chủ thể khác không thể can thiệp vào việc sử dụng đất của nhà nước.
– Thứ hai, nếu như khẳng định rằng đất đai thuộc sở hữu toàn dân và nhà nước chỉ là đại diện chủ sở hữu thì có nghĩa rằng nhà nước chỉ đại diện nhân dân (toàn dân) để quản lý việc sử dụng đất và khi nhà nước (lúc này đóng vai trò như người “quản gia”) muốn sử dụng đất vào mục đích gì hay muốn thu hồi đất để làm việc gì thì người “quản gia” phải hỏi ý kiến những người đang sử dụng đất, “người chủ”, xem có đồng ý với “kế hoạch” của mình hay không. Hiện nay, cách làm của chúng ta đang ở góc độ xem đất đai thuộc sở hữu toàn dân và nhà nước chỉ đóng vai trò là người quản lý. Cụ thể, khi nhà nước tiến hành lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, quy hoạch đô thị… nhà nước đều tiến hành lấy ý kiến của nhân dân. Tuy nhiên, vấn đề đặt ra ở đây là cách làm của chúng ta hiện nay là chưa có bất kỳ một văn bản quy phạm pháp luật nào quy định rằng nếu trên năm mươi phần trăm (50%) người dân được lấy ý kiến không đồng thuận với “kế hoạch” do nhà nước đề ra thì “kế hoạch” đó phải điều chỉnh hoặc hủy bỏ hoặc người dân có quyền đưa ra “kế hoạch” của mình. Đơn cử như vấn đề lấy ý kiến trong Luật Quy hoạch đô thị thì: “Luật không quy định tỷ lệ % ý kiến đồng ý để làm cơ sở quyết định phê duyệt. Tuy nhiên, cấp có thẩm quyền phê duyệt có trách nhiệm xem xét, cân nhắc các ý kiến, tỷ lệ đồng thuận và báo cáo tổng hợp giải trình, tiếp thu của cơ quan chức năng để quyết định phê duyệt nhiệm vụ và đồ án trên cơ sở đảm bảo các nguyên tắc và yêu cầu đối với quy hoạch đô thị quy định tại Điều 5, 6 của Luật Quy hoạch đô thị ; đảm bảo tính khả thi, hài hoà giữa lợi ích của nhà nước và cộng đồng.”(3) Cách làm này thể hiện một điểm chưa hợp lý và chưa đồng nhất với nguyên tắc đất đai thuộc sở hữu toàn dân, nhà nước chỉ đại diện chủ sở hữu và thực hiện chức năng quản lý về đất đai, nghĩa là, đúng ra, khi người “quản lý” tài sản muốn sử dụng tài sản được giao vào mục đích gì, người “quản lý” xin ý kiến của người chủ sở hữu thì theo tính hợp lý của vấn đề nếu như người chủ không đồng ý với “kế hoạch” (trên 50% người dân không đồng thuận) thì người có thẩm quyền quyết định sau cùng phải là người chủ sở hữu chứ không phải người quản lý. Nói cách khác, hiện tại quy trình làm việc của chúng ta đang nghiêng về cách hiểu đồng nhất chế định sở hữu toàn dân và sở hữu nhà nước về đất đai và dẫn đến hệ quả là khi nhà nước muốn quy hoạch, muốn sử dụng đất vào mục đích gì thì người có quyền quyết định sau cùng lại là nhà nước, người quản lý, chứ không phải là người đang sử dụng, người chủ sở hữu.
Tóm lại, về vấn đề này người viết cho rằng Hiến pháp (sửa đổi) và Luật Đất đai (sửa đổi) nên nhất quán nguyên tắc đất đai thuộc sở hữu toàn dân, nhà nước là đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý trên phạm vi toàn quốc. Từ đó, cần có các quy định cụ thể, rõ ràng phân định đâu là phạm vi quyền và nghĩa vụ của chủ sở hữu cũng như của người đại diện chủ sở hữu về đất đai.
Vấn đề thứ hai: Xác định chủ thể có thẩm quyền đại diện chủ sở hữu về đất đai (làm rõ vai trò của UBND và HDND các cấp, K 3 va 4 Điều 23 Dự thảo)
Như đã phân tích ở trên, nguyên tắc Hiến định và Luật định là đất đai thuộc sở hữu toàn dân và nhà nước là đại diện chủ sở hữu. Ở nội dung này, người viết phân tích Điều 23 dự thảo Luật Đất đai về Cơ quan nhà nước thực hiện đại diện chủ sở hữu về đất đai, cụ thể:
1. Quốc hội ban hành pháp luật về đất đai, quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp quốc gia; quy định hạn mức, thời hạn sử dụng đất; quy định quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất; quy định các loại thuế liên quan đến đất đai; thực hiện quyền giám sát tối cao đối với việc quản lý và sử dụng đất đai trong phạm vi cả nước.
Theo người viết, vì đất đai thuộc sở hữu toàn dân nên tất yếu chỉ có cơ quan nào do nhân dân bầu ra và đại diện cho nhân dân mới có quyền đại diện cho nhân dân sở hữu về đất đai. Theo đó, ở Khoản 1 này chúng ta nên sửa đổi theo hướng:
“Quốc hội thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai trên phạm vi cả nước, ban hành pháp luật về đất đai, quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp quốc gia; quy định hạn mức, thời hạn sử dụng đất; quy định quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất; quy định các loại thuế liên quan đến đất đai; thực hiện quyền giám sát tối cao đối với việc quản lý và sử dụng đất đai trong phạm vi cả nước.”
2. Chính phủ thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu về đất đai trong phạm vi cả nước theo thẩm quyền quy định tại Luật này.
Vì Chính phủ là cơ quan hành pháp, cơ quan chấp hành của Quốc hội và đặc biệt đây không phải là cơ quan dân cư. Do đó, theo tính hợp lý của vấn đề và theo sự phân quyêng hợp lý, Chính phủ là cơ quan quản lý hành chính nhà nước, như vậy, Chính phủ chỉ có thể thục hiện quyền thống nhất quản lý về đất đai trên phạm vi cả nước. Theo đó, Khoản 2 này nên sửa đổi theo hướng:
“Chính phủ thực hiện quyền quản lý đất đai trong phạm vi cả nước theo thẩm quyền quy định của Luật này.”
3. Hội đồng nhân dân các cấp thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu về đất đai tại địa phương theo thẩm quyền quy định tại Luật này; giám sát việc thi hành pháp luật về đất đai tại địa phương.
Người viết cho rằng, Khoản 3 này được Ban soạn thảo đưa vào là hoàn toàn phù hợp và phù hợp với nguyên tắc đất đai thuộc sở hữu toàn dân thì chỉ có cơ quan dân cử mới có quyền đại diện quyền sở hữu của nhân dân.
4. Ủy ban nhân dân các cấp thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu về đất đai tại địa phương theo thẩm quyền quy định tại Luật này.
So sánh nội dung được nêu tại Khoản 3 và 4 của Dự thảo Luật Đất đai (lần 4), chúng ta thấy rằng ở đây có sự chồng chéo về thẩm quyền. Cụ thể, vấn đề thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu về đất đai tại địa phương lại được giao cho cả Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp. Như vậy, Khoản 4 nên được sửa đổi theo hướng:
“Ủy ban nhân dân các cấp thực hiện quyền quan lý đất đai tại địa phương theo quy định của Luật này.”
Tóm lại: theo tính logic của vấn đề, chỉ có cơ quan do nhân dân trực tiếp bầu ra và đại diện cho nhân dân mới được quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai, ở Trung ương là Quốc hội và ở địa phương là Hội đồng nhân dân các cấp, Chính phủ và Ủy ban nhân dân các cấp chỉ thực hiện chức năng quản lý nhà nước về đất đai.
Kết luận
Chế định về sở hữu đất đai là một chế định quan trọng trong hệ thống pháp luật Việt Nam và có ảnh hưởng rất lớn đến đời sống của nhân dân cũng như đến nền kinh tế và an ninh quốc phòng. Do đó, phân định rõ quyền và nghĩa vụ của chủ sở hữu với quyền và nghĩa vụ của đại diện chủ sở hữu sẽ giúp cho hệ thống pháp luật về đất đai được rõ ràng, minh bạch, thông quá đó, phát huy quyền làm chủ thực sự của nhân dân, chứng minh rõ ràng hơn bản chất của nhà nước ta là nhà nước của dân, do dân và vì dân. Song song đó, cần có những quy định cụ thể, hợp lý về chủ thể được quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai với nguyên tắc chỉ có cơ quan do nhân dân trực tiếp bầu ra (Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp) mới được quyền đại diện quyền sở hữu của nhân dân về đất đai.
Chú thích:
- Xem Điều 17, 18 Hiến pháp năm 1992 (2001), Điều 5 Luật Đất đai năm 2003 và Điều 14 dự thảo Luật Đất đai
- Điều 164 Bộ luật Dân sự năm 2005.
- Xem Công văn 86/BXD-KTQH ngày 18-8-2011 về việc hướng dẫn lấy ý kiến của cá nhân và cộng đồng dân cư về quy hoạch đô thị.
Trần Vang Phủ (Bộ môn Luật Hành chính, Khoa Luật, Trường Đại học Cần Thơ, email: vangphu@ctu.edu.vn)
Tài liệu tham khảo:
- Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001)
- Luật Đất đai năm 2003
- Bộ luật Dân sự năm 2005
- Dự thảo Hiến pháp (lần 2 ngày 29/12/2012)
- Dự thảo Luật Đất đai (lần 4)
