Pháp luật về đất đai hiện hành không có bất kỳ một quy định nào liên quan đến cơ chế “đổi đất lấy hạ tầng”, song trên thực tế việc này vẫn được thực hiện vì lợi ích của cá nhân, tổ chức cũng như các nhà đầu tư.
Câu chuyện của Bà Rịa – Vũng Tàu
Bà Rịa – Vũng Tàu là một trong những địa phương đầu tiên của cả nước áp dụng cơ chế “đổi đất lấy hạ tầng” từ tháng 4/1992. Đến tháng 2/1993, Chính phủ đã chính thức cho phép tỉnh thử nghiệm cơ chế này. Tuy nhiên, ngay khi bắt tay vào áp dụng, đã có rất nhiều tranh luận về cơ chế mới, khiến tỉnh gặp không ít thăng trầm trong quá trình thực hiện.
Theo đánh giá của lãnh đạo tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu lúc đó, cơ chế “đổi đất lấy hạ tầng” là một cơ chế rất tốt cho những địa phương thiếu vốn đầu tư. Từ năm 1992 – 2000, tức là sau 8 năm thực hiện, cơ sở hạ tầng, kỹ thuật của tỉnh đã phát triển vượt bậc. Điều này cũng có thể thấy trên thực tế những con đường hình thành từ cơ chế này chạy ven biển Vũng Tàu.
Rồi cũng đã có những ước tính hiệu quả phát triển hạ tầng của tỉnh bằng những con số: tổng vốn đầu tư phát triển hạ tầng bằng cơ chế mới này đạt tới 1.700 tỷ đồng trong 8 năm, trong khi sức đầu tư từ ngân sách nhà nước cố gắng lắm cũng chỉ đạt 40 tỷ đồng/năm, tương đương 320 tỷ đồng/8 năm.
Như vậy, nếu chỉ tính về thời gian thì Bà Rịa – Vũng Tàu đã rút ngắn được quãng đường 45 năm. Cách làm như vậy đã tạo nên mặt bằng hạ tầng khá hiện đại cho địa phương này trong một thời gian ngắn. Hơn nữa, khi hạ tầng phát triển nhanh sẽ tạo lực hút đầu tư phát triển mạnh hơn, cũng sẽ làm giá đất chung tại Bà Rịa – Vũng Tàu tăng cao, người dân được hưởng giá trị tăng thêm trên đất mình đang nắm giữ.
Những đánh giá như vậy có thể sẽ đúng nếu chỉ xét về hiệu quả của phát triển hạ tầng. Từ phía khác, lại có thể thấy cách đổi đất như vậy gây thiệt thòi cho Nhà nước, cũng là cho toàn dân. Bởi nếu giá trị khu đất đem đổi được xác định khách quan và phù hợp với giá thị trường thì hiệu quả sẽ còn cao hơn, hạ tầng còn phát triển hơn. Theo GS. Đặng Hùng Võ, nguyên Thứ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường, khi thực hiện cơ chế “đổi đất lấy hạ tầng” trong hoàn cảnh chưa có quy định của phát luật khung, chắc chắn đã/sẽ dẫn tới những “sai sót” do vô tình hay hữu ý, thậm chí những sai sót đó cũng chưa có chuẩn mực pháp luật để đánh giá. Do đó, sẽ không phải vô cớ khi có ai đó nói rằng, Bà Rịa – Vũng Tàu đã phải mất quá nhiều đất mới có được một đoạn đường.
Luật cấm vẫn làm?
Theo thống kê của Cục Quản lý công sản (Bộ Tài chính), chỉ tính riêng trong giai đoạn 2000 – 2008, nguồn vốn đầu tư cho hạ tầng giao thông vận tải lên tới gần 117.800 tỷ đồng, trong đó phần lớn là vốn ngân sách và vốn trái phiếu Chính phủ.
Trong khi đó, Cục trưởng Cục Quản lý công sản Phạm Đình Cường cũng cho hay, từ 2002 – 2010, diện tích đất chuyển đổi mục đích sử dụng là 140.000 ha; trong đó có 62.000 ha dùng cho xây dựng nhà ở đô thị, còn lại là hạ tầng xã hội.
Dự báo của cơ quan này cho thấy, thực tế ngân sách đầu tư cho cơ sở hạ tầng năm 2012 và vài năm tới đây được dự báo chỉ đáp ứng 46% nhu cầu xây dựng. Như vậy có thể thấy, nhu cầu “đổi đất lấy hạ tầng” sẽ là một giải pháp hữu hiệu trong bối cảnh ngân sách cho phát triển hạ tầng còn hạn hẹp.
Tuy nhiên, theo GS. Đặng Hùng Võ, trên thực tế, pháp luật trước năm 2000 có quy định vấn đề “đổi đất lấy hạ tầng”. Tuy nhiên, từ năm 2003 mà cụ thể là trong Luật Đất đai 2003, vấn đề này đã không được đề cập đến, có nghĩa là từ đó Quốc hội đã không đồng ý cho phép thực hiện cơ chế này.
Bởi lẽ, khi đánh giá về hiệu quả của cơ chế, nhiều ý kiến đã cho rằng cơ chế này thường gắn với tiêu cực trong xác định giá trị khu đất đem đổi. Trong khi giá trị hạ tầng mà nhà đầu tư xây dựng có thể dễ dàng định giá chính xác với giá thị trường, thì để định giá một khu đất theo giá thị trường lại là một chuyện không hề dễ, chưa kể định giá theo giá do UBND cấp tỉnh đó ban hành, từ đó thường khiến nhà nước thiệt hại được cho là từ 5 – 10 lần so với giá thị trường.
Tuy nhiên, cũng vì cơ chế “đổi chác” này luôn hấp dẫn các nhà đầu tư cũng như chính quyền các địa phương trong thời gian qua, thậm chí là đến tận bây giờ, bởi 2 lý do: việc có nhiều nhà đầu tư sẽ khiến cho tốc độ phát triển kinh tế, hạ tầng địa phương đó phát triển mạnh, đồng thời nó cũng tạo ra cơ hội tiêu cực cho các nhà quản lý.
Đáng chú ý, Nghị định 181/2004 về thi hành luật đất đai có quy định về cơ chế “sử dụng quỹ đất để tạo vốn xây dựng cơ sở hạ tầng”, trong đó quy định rõ hai hình thức: đấu giá quyền sử dụng đất để tạo nguồn vốn bằng tiền trực tiếp xây dựng công trình hoặc đấu thầu xây dựng công trình và đầu giá quyền sử dụng đất để tạo vốn cho công trình đó trong một gói thầu.
Hiện chúng ta vẫn gọi trường hợp thứ hai nói trên là “đổi đất lấy hạ tầng”, tuy nhiên các điều khoản đi kèm trong nghị định nói trên bắt buộc phải thực hiện theo nguyên tắc: thang điểm đấu giá đất sẽ được chấm riêng (tương đương như đấu giá đất) ngay trong một gói thầu khi áp dụng hình thức thứ hai nói trên.
Theo GS Đặng Hùng Võ, quy định như vậy là chặt chẽ về giá trị nhưng lại thiếu sức sống trên thực tế vì không còn hấp dẫn nhà đầu tư nữa. Hơn nữa, việc đấu giá đất mà chưa có hạ tầng cũng làm cho giá đất bị giảm đi rất nhiều, bởi giá đất chỉ tăng khi gắn với hạ tầng.
Ông Võ cho rằng, trên thực tế, cơ chế “đổi đất lấy hạ tầng” có bản chất là “hàng đổi hàng”, nên để rõ ràng minh bạch cả hai hàng hóa này phải được định giá phù hợp giá thị trường trước khi đem đổi. Cơ chế này có nhiều ưu điểm đối với các nước còn nghèo như Việt Nam và cũng là một cách vốn hóa đất đai hiệu quả.
Thế nhưng, cũng có thể vì e ngại những tiêu cực trong quá trình thực hiện nên có thể luật pháp đất đai hiện hành không cho phép thực hiện cơ chế này. Tuy nhiên, trên thực tế, cơ chế “đổi đất lấy hạ tầng” đã được biến thể sang cơ chế BT (xây dựng – chuyển giao) mà Nhà nước trả cho nhà đầu tư bằng đất. Do đó, theo GS. Đặng Hùng Võ, việc loại bỏ một cơ chế khỏi pháp luật khi mà cơ chế đó đang có sức sống trên thực tế là điều không nên.
Còn theo TS. Phạm Sỹ Liêm, Phó chủ tịch Tổng hội Xây dựng, hiện các cơ quan quản lý cũng đang khá “đau đầu” với bài toán làm thế nào để động viên tài chính từ đất cho đầu tư hạ tầng. Thực tế cũng đã có nhiều giải pháp đã được đưa ra như đổi đất lấy hạ tầng; thay đổi quan điểm thu hồi đất theo hướng các bên cùng có lợi; nâng các nguồn phí xây dựng/dịch vụ trên đất…
Tuy nhiên, do chưa có định mức phí phải thu cũng như cơ quan quản lý chưa định lượng được giá trị gia tăng do các công trình hạ tầng đem lại sau khi xây dựng trên quỹ đất được thu hồi nên các nguồn thu đều khó thực hiện.
Từ Nguyên
