Đất nước ta đang ở trong quá trình đô thị hóa nhanh chóng, trong đó Nhà nước cam kết thực hiện chính sách phát triển bền vững, xây dựng các thành phố có điều kiện sống tốt.

Một thành phố sống tốt cần được điều hành tốt, trong đó các chuyên gia cho rằng các nhà quy hoạch và quản lý cần làm việc không chỉ vì người dân mà còn phải cùng với người dân. Sự tham gia của người dân ngày càng trở nên phổ biến trên thế giới và ngay cả ở Việt Nam.

Không gian công cộng là nơi thể hiện rõ nhất cuộc sống đô thị. Nó có nhiều giá trị đặc biệt. Về thể chất, nó cung cấp một môi trường thiên nhiên lành mạnh, giúp cho con người phục hồi sức khỏe và khả năng lao động. Về kinh tế-xã hội, nó giúp tăng cường sự gắn kết và hỗ trợ giữa những người có nền tảng và viễn cảnh khác nhau. Về văn hóa, nó là nơi diễn ra các hoạt động cộng đồng có thể tạo ra nét đặc trưng của một thành phố. Về chính trị, nó là nơi mọi người có thể tập hợp thể hiện chung chí hướng như chống tệ nạn xã hội hay ủng hộ việc bảo vệ môi trường v.v...

Hiện trạng của không gian công cộng tại Hà Nội là: (1) không gian công cộng đang bị thu hẹp, (2) không gian công cộng hiện có không được quản lý tốt, và (3) không gian công cộng không được quan tâm đầy đủ khi phát triển các khu đô thị mới.

Tình trạng này do: (1) quỹ đất hạn hẹp, (2) sự quản lý yếu kém của nhà nước, trong đó thiếu sự tham gia của người dân vào quá trình ra quyết định.

Bài viết này đề cập tới khía cạnh sự tham gia của người dân trong quy hoạch và quản lý không gian công cộng. Cần định nghĩa rằng sự tham gia của người dân là sự tham gia của các nhóm liên quan hoặc có quan tâm nhưng không trực tiếp tham gia vào việc hoạch định và thiết kế, thẩm định hoặc phê duyệt dự án, đầu tư, quản lý và khai thác không gian công cộng, nhưng có thể biểu đạt quan điểm và đóng vai trò của bên đối trọng. Nội dung bài viết này là kết quả của một nghiên cứu của Trung tâm Hành động Vì Đô thị mà tác giả là người thực hiện vào năm 2008. Nghiên cứu này xem xét khung pháp lý về sự tham gia, đánh giá hiện trạng sự tham gia của các tầng lớp xã hội trong quy hoạch và quản lý không gian công cộng, lấy trường hợp về sự can thiệp gần đây của các nhà đầu tư tư nhân vào Công viên Thống Nhất làm trường hợp nghiên cứu và đưa ra một số đề xuất nhằm cải thiện quy trình quy hoạch và quản lý không gian công cộng.

Hiện trạng sự tham gia, nguyên nhân và tác động

Khung pháp lý cho sự tham gia của người dân cho tới nay đã có rất nhiều tiến bộ. Tuy nhiên các hướng dẫn thực hiện lại có một loạt các hạn chế, đặc biệt về thời điểm và phạm vi của sự tham gia. Luật ban hành văn bản pháp luật 2004 quy định 5-7 ngày cho cá nhân và tổ chức bị ảnh hưởng góp ý kiến cho văn bản ra ở cấp tỉnh thành, 3-5 ngày ở cấp quận là quá ít để người dân có thể nhận biết, nghiên cứu và góp ý kiến. Cơ chế Giám sát Đầu tư Cộng đồng 2006 quy định cơ chế thành lập và vận hành các Ban Giám sát Đầu tư Cộng đồng khá cồng kềnh khó khuyến khích người dân tham gia cũng như có thể tạo ra mâu thuẫn về lợi ích do chính quyền địa phương phải cấp kinh phí cho các ban này giám sát lại chính mình.

Thông tư 07/2008/TT-BXD hướng dẫn quy hoạch xây dựng chia quá trình này thành 2 bước để người dân tham gia, bao gồm: (1) lập nhiệm vụ quy hoạch và (2) thiết kế quy hoạch.

Thông tư này đã lạc hậu ngay từ khi nó được ban hành, vì trường hợp Công viên Thống nhất từ trước đó đã chỉ ra rằng người dân phản đối mục đích đầu tư của Tân Hoàng Minh và Vincom, cái cần được xác định trước, đóng vai trò một đầu bài, dựa vào đó có thể lập nhiệm vụ quy hoạch như một dàn bài, để rồi có thiết kế quy hoạch như chi tiết một bài văn. Một đầu bài sai không thể dẫn đến dàn bài và chi tiết đúng. Như vậy, quá trình lập quy hoạch xây dựng đã thiếu hẳn một bước để người dân tham gia, đó là bước xác định mục đích đầu tư. Bên cạnh đó, quy định “lấy ý kiến của các tổ chức và cá nhân nằm trong khu vực bị ảnh hưởng bởi quy hoạch” có thể thu hẹp phạm vi tham gia một cách không cần thiết.

Quản lý không gian công cộng là một dịch vụ công. Tuy nhiên, các văn bản pháp luật trong lĩnh vực này không đề xuất đầy đủ việc người dân có thể giám sát hiệu quả các dịch vụ này như thế nào.

Các quy định về phổ biến thông tin để tạo điều kiện cho người dân tham gia đều đã có. Tuy nhiên, thông tin thường được cung cấp không đầy đủ, thiếu tính liên kết, thiếu các hướng dẫn tìm thông tin nào ở đâu và nhiều người dân không sử dụng internet là các cản trở để họ có thể nắm bắt được thông tin để tham gia một cách hiệu quả.

Thiếu khung pháp lý về việc các cơ quan công quyền cần phản hồi các đóng góp của người dân như thế nào có thể không khuyến khích người dân tham gia. Ngoài quy định phản hồi dành cho các cơ quan báo chí trong Luật Báo chí và quy định công bố công khai kết quả khảo sát ý kiến người dân trong Pháp lệnh về thực hiện Dân chủ Cơ sở cấp Phường, Xã, Thị trấn, khó có thể tìm thấy quy định tương tự trong các văn bản hướng dẫn quản lý ở các cấp chính quyền cao hơn.

• Ảnh bên : Công trình khách sạn Novotel on the park thi công trong công viên Thống Nhất (Ảnh: Phạm Hải /VNN) 

Mặc dù còn nhiều hạn chế đã nói ở trên, vai trò sự tham gia của người dân ngày được đánh giá cao. Đa số mọi người cho rằng phần lớn người dân, kể cả người nghèo và người có học thức thấp, đều có nhận thức ngày một tốt hơn về trách nhiệm xã hội và bảo vệ môi trường, có khả năng và mong muốn tham gia vào quá trình ra quyết định. Tuy vậy, một số cán bộ nhà nước lo rằng người dân không đủ trình độ hay nhận thức để tham gia, hoặc sự tham gia của người dân có thể làm chậm, hoặc thậm chí xóa sổ một số dự án. Thực tế cho thấy, ý kiến của các tầng lớp xã hội đã khiến việc đầu tư xây dựng một Disney Land của nhà đầu tư tư nhân trong Công viên Thống Nhất phải dừng lại.

Các phương tiện thông tin đại chúng được coi là kênh tích cực nhất trong việc truyền tải ý kiến của người dân. Các chuyên gia được coi là tích cực trong việc đóng góp ý kiến, mặc dù họ đóng góp với tư cách cá nhân nhiều hơn là thông qua các tổ chức nghề nghiệp. Các tổ chức xã hội như Hội phụ nữ, Mặt trận Tổ quốc không có ý kiến gì về sự việc xảy ra với Công viên Thống Nhất. Đặc biệt, tiếng nói của người sử dụng không gian công cộng được coi là rất yếu. Họ cho rằng mình không được hỏi ý kiến và không biết phải góp ý với ai.

Có một số nguyên nhân dẫn đến sự thiếu sự tham gia của các tầng lớp xã hội. Ngoài nhóm cán bộ nhà nước, các nhóm xã hội khác không được cập nhật về các quy định, nhất là người dân ở cấp cộng đồng thậm chí không nhận thức được hết quyền được tham gia của mình. Bên cạnh đó, nhiều người dân không cảm thấy họ có người đại diện cho tiếng nói của mình, bởi vì các tổ chức quần chúng thường có năng lực yếu kém và nhất là phụ thuộc chính quyền về tài chính trong họat động của mình, đã không thể có được tiếng nói có trọng lượng làm cầu nối giữa chính quyền và người dân. Tham gia các buổi họp cộng đồng nhiều khi là những người không nêu được vấn đề thực sự ra để thảo luận. Bên cạnh đó, các tổ chức quần chúng cũng cho rằng ý kiến của họ không được chính quyền cân nhắc một cách nghiêm túc. Cuối cùng là một số người e ngại nói ra sự thật, vì sợ bi quy kết là sai, để tránh mang vạ vào thân.

Hậu quả của việc thiếu sự tham gia có thể là sự phát triển thiếu bền vững, khi cây xanh, các khoảng không gian công cộng ngày một co hẹp lại, làm suy giảm lợi ích công cộng như không có nơi cho các giao tiếp xã hội, giảm sức khỏe cộng đồng, tăng ùn tắc giao thông v.v... Thiếu sự tham gia dẫn đến lãng phí nguồn lực, vì chính quyền có thể nhận thấy sai lầm trong quy hoạch sau khi nhà đầu tư và các cơ quan nhà nước đã bỏ ra nhiều thời gian và tiền của để theo đuổi dự án. Quan trọng hơn cả, là việc đó có thể dẫn đến sự thất vọng của người dân về công tác quản lý và điều hành của chính quyền.

Một góc công viên 30-4, TPHCM (nguồn: Ashui.com) 

Một số kết luận và kiến nghị

Trình tự lập, thẩm định, phê duyệt quy hoạch đô thị Điều 7 của Luật Quy hoạch đô thị 2009 về “Trình tự lập, thẩm định, phê duyệt quy hoạch đô thị” quy định 4 bước sau:

1. Lập nhiệm vụ quy hoạch đô thị;
2. Thẩm định, phê duyệt nhiệm vụ quy hoạch đô thị;
3. Lập đồ án quy hoạch đô thị;
4. Thẩm định và phê duyệt đồ án quy hoạch đô thị.

Theo chúng tôi, 4 bước trên vừa thừa lại vừa thiếu. Thừa vì trình tự đó, về thực chất, mới quy định được 2 bước chính là: (1) lập nhiệm vụ quy hoạch và (2) lập đồ án quy hoạch, trong đó thẩm định và phê duyệt chỉ là một nội dung cần thực hiện ở mỗi bước chứ không thể coi là một bước tách biệt. Thiếu vì Luật này đã quên không cho vào nội dung quan trọng nhất của quy hoạch là “Xác định mục đích quy hoạch”. Cần nhớ rằng đất đai là sở hữu toàn dân, và người dân có quyền tham gia vào việc xác định mục đích quy hoạch bất kể đó là quy hoạch cho mục đích công cộng hay mục đích đầu tư thương mại. Việc người dân phản đối mục đích quy hoạch và đầu tư ở Công viên Thống nhất, chợ 19/12, Khách sạn Novotel, v.v... là minh chứng cho sự cần thiết phải bổ xung bước đầu tiên này trong quy trình quy hoạch. Như vậy, trình tự quy hoạch xây dựng cần được chia thành 3 bước chính, thay vì 2 bước như hiện nay, bao gồm:

1. Xác định mục đích quy hoạch,
2. Xây dựng nhiệm vụ quy hoạch và
3. Thiết kế quy hoạch.

Mỗi bước trong 3 bước này đều cần trải qua 3 nội dung:

1. Đề xuất nội dung
2. Lấy ý kiến người dân
3. Điều chỉnh, thẩm định và phê duyệt

Đối với đất công cộng trong đô thị, việc xác định mục đích quy hoạch càng cần thực hiện một cách thận trọng, bởi vì người sử dụng quy hoạch chính là người dân. Trong trường hợp Công viên Thống Nhất, đối nghịch với ý định của Tân Hoàng Minh và Vincom đầu tư vào một Disney Land ồn ào, hiện đại và đắt đỏ là mong muốn đơn giản của người dân được hít thở không khí, nghỉ ngơi giảm căng thẳng, tập thể dục và giao lưu chứ không phải để tiêu tiền và giải trí. Kể cả những tiện ích giải trí hiện có cũng ít được sử dụng do nhu cầu thấp chứ không phải do chất lượng hay giá dịch vụ. Vì vậy, chuyên gia quy hoạch, khi thực hiện bước xác định mục đích quy hoạch, cần hỏi người dân xem họ muốn sử dụng không gian công cộng cụ thể đó như thế nào, để sử dụng thông tin đó như một đầu bài cho các bước sau là xây dựng nhiệm vụ và thiết kế quy hoạch.

Quy định về sự tham gia

Cần cải thiện các quy định về cung cấp thông tin để người dân nhận nhận được thông tin một cách kịp thời và đầy đủ. Cần có các hướng dẫn thông tin nào có thể tìm thấy ở đâu, và người dân có thể góp ý tới những địa chỉ tiếp nhận nào.

Phạm vi sự tham gia cũng cần được mở rộng hơn so với quy định hiện hành chỉ bao gồm các cơ quan và cá nhân nằm trong diện tích bị quy hoạch. Nhất là không gian công cộng là nơi được nhiều người từ các nơi khác tới sử dụng và nhiều không gian, ví dụ như Công viên Thống Nhất, còn là biểu tượng tinh thần của cả một thành phố hay một quốc gia. Công nghệ thông tin và truyền thông hiện nay hoàn toàn cho phép thu thập, xử lý và truyền tải các thông tin này một cách nhanh chóng, chính xác với chi phí thấp.

Thời gian thu thập ý kiến người dân cần được cân nhắc kỹ lưỡng cho từng bước quy hoạch, đảm bảo cho người dân có thời gian tiếp cận thông tin, nghiên cứu và đưa ra ý kiến.

Kết quả của mỗi cuộc khảo sát ý kiến cần được phản hồi lại cho người dân một cách minh bạch để họ biết rằng ý kiến của họ được tiếp nhận và cân nhắc. Các kế hoạch hành động hay sửa đổi quy hoạch sau đó cũng cần được công bố công khai. Kinh phí dành cho sự tham gia cần được chính quyền lập dự toán cụ thể khi lập kế hoạch ngân sách hoạt động, ví dụ kinh phí cung cấp thông tin, trả lương cho cán bộ phụ trách về quan hệ công chúng.

Tăng cường vai trò của các bên liên quan trong sự tham gia

Trước hết, cán bộ nhà nước cần có thái độ tích cực hơn với sự tham gia của người dân. Họ cần hiểu rằng điều đó giúp chính quyền đưa ra các quyết định đúng đắn và nhà nước sẽ có được sự ủng hộ của người dân khi thực hiện các quyết định này.

Cần khuyến khích người dân tham gia bằng cách cho họ biết rằng quyền lợi của họ có thể bị đe dọa nếu họ không tham gia. Các đại diện của người dân hiện nay trong công tác quy hoạch và đầu tư, như Ban Giám sát Đầu tư Cộng đồng hay các tổ chức quần chúng, cần được cải thiện cơ chế tài chính để giảm bớt sự phụ thuộc vào chính quyền và tăng tính độc lập trong tiếng nói của mình.

Các tổ chức nghề nghiệp cần được phát huy vai trò của mình tốt hơn để tập hợp tốt hơn tiếng nói của các chuyên gia. Bên cạnh đó, chính quyền nên giành ngân sách mời họ nghiên cứu và thảo luận để tận dụng kiến thức của họ nhằm đưa ra các quyết định tốt.

Một mạng lưới các tổ chức, cá nhân quan tâm đến quy hoạch và quản lý không gian công cộng cần được thiết lập. Cần nhớ rằng quy hoạch đô thị là một cái áo rộng so với chức năng của riêng ngành xây dựng. Quy hoạch không gian công cộng liên quan tới các quan hệ văn hóa xã hội, sức khỏe cộng đồng, giao thông đô thị, biến đổi khí hậu v.v... và cần được nhiều người đóng góp một cách đa ngành. Một diễn đàn điện tử về quy hoạch và quản lý không gian công cộng cần được thành lập nơi thông tin được chia sẻ, thảo luận thường xuyên giữa những người có quan tâm. Các cơ quan báo chí cần duy trì tính tích cực trong công tác truyền thông về vấn đề này.

Công viên Trung tâm (Central Park) - TP New York (Mỹ) 

Sự tham gia của khối tư nhân trong đầu tư vào không gian công cộng

Không gian công cộng là tài sản công mà mọi người dân đều có quyền sử dụng miễn phí hoặc với mức phí mà người nghèo có thể chi trả được. Do đó, ở đó khó có thể thu được lợi nhuận từ đầu tư. Đa số ý kiến cho rằng, đầu tư cho không gian công cộng nên chủ yếu dựa vào ngân sách nhà nước. Có thể khuyến khích khối tư nhân đầu tư trực tiếp một phần, nhưng hưởng quyền lợi gián tiếp. Ví dụ, khi cung cấp các tiện ích không hoàn lại cho không gian công cộng, nhà đầu tư được in tên của mình lên các tiện ích đó như một hình thức quảng cáo miễn phí. Một ví dụ khác đáng được các doanh nghiệp cân nhắc là Công ty sản xuất xà phòng nước ngoài Unilever đầu tư miễn phí vào 2 sân chơi hiện đại cho trẻ em ở Công viên Thống nhất Hà Nội và Công viên Tao đàn ở TP Hồ Chí Minh, với triết lý kinh doanh là “càng nhiều trẻ em chơi nghịch, bố mẹ chúng mua càng nhiều xà phòng của chúng tôi để giặt quần áo bẩn”.

Quản lý, thu vé vào cửa và hàng rào xung quanh không gian công cộng

Liên quan tới việc vận hành và bảo dưỡng không gian công cộng, cơ quan được giao quản lý không gian công cộng cần lắng nghe ý kiến người sử dụng, học hỏi phương pháp làm việc của nước ngoài để tự cải thiện, hoặc nếu thấy cần, chính quyền nên đấu thầu công khai để lựa chọn cơ quan thực hiện dịch vụ công này và ký hợp đồng theo từng năm tùy theo chất lượng dịch vụ được người sử dụng đánh giá.

Hàng rào bao bọc, vé vào cửa, dù ở bất cứ giá thấp nhất nào, cũng được coi là cản trở đối với người muốn sử dụng không gian công cộng hàng ngày, nhất là người nghèo và người nhập cư. Việc loại bỏ các rào cản này và loại bỏ hoàn toàn phí vào cửa để không gian công cộng thực sự mang ý nghĩa công cộng cần được chính quyền cân nhắc. Công viên Tao Đàn của Thành phố Hồ Chí Minh, Vườn hoa Hàng Đậu của Hà Nội, Công viên Trung tâm ở New York là những ví dụ tốt cho việc này./. 

Nguyễn Thị Hiền
Kiến trúc sư, Thạc sỹ Kinh tế và Quản lý Công, Tư vấn Phát triển Đô thị 

[ Chuyên đề : Không gian công cộng ]