Ashui.com

Thursday
Nov 14th
Text size
  • Increase font size
  • Default font size
  • Decrease font size
Home Tương tác Phản biện Một số yếu tố chi phối sự lựa chọn các mô hình quản lý đô thị

Một số yếu tố chi phối sự lựa chọn các mô hình quản lý đô thị

Viết email In

Bài viết này trao đổi về những yếu tố chi phối đến việc lựa chọn các mô hình quản lý đô thị theo cách tiếp cận về chiều tác động và các điều kiện giới hạn. Những ý kiến trình bày có thể sử dụng làm cơ sở cơ sở lý luận, giải thích cho những lựa chọn và xây dựng phương án cải cách hệ thống quản lý đô thị ở Việt Nam trong tương lai.

Nhận thức về quản lý xã hội đô thị từ khi giải phóng miền Bắc và đổi mới đến nay có nhiều biến động thể hiện qua sự trải nghiệm qua nhiều mô hình từ mô hình thị trưởng và ủy ban hành chính đến UBND có bí thư thành ủy, rồi thí điểm bầu trực tiếp thị trưởng ở Đà Nẵng hiện nay với sự tồn tại của Thành ủy.  Hiện nay cũng đã có những đề xuất nhất thể hóa đảng và chính quyền. Có thể nói mô hình quản lý đô thị vẫn còn đang tiếp tục nghiên cứu điều chỉnh.

Nhìn lại quá trình lịch sử, chúng ta thấy đô thị được hình thành từ các trung tâm định cư nông thôn.  Ở đây, cộng đồng dân cư lựa chọn ra người đứng đầu từ cộng đồng.  Sau khi hình thành bộ máy quản lý các việc chung, người đứng đầu sẽ phân công trách nhiệm giải quyết công việc chung, xây dựng bộ máy cung cấp các dịch vụ công ổn định và lâu dài.  Lượng thông tin dồi dào do mối quan hệ láng giềng tạo điều kiện cho quá trình chọn lựa ra người đứng đầu ở khu vực này một cách thuận lợi.

Khi đô thị hình thành, mô hình quản lý đô thị có những thay đổi do bản chất xã hội chuyên môn hóa nhưng con người trở nên vô danh tính và biến động nhanh trong hoạt động kinh tế, giao dịch, di cư, và lao động.  Trong khi đó, hệ thống hạ tầng kỹ thuật và xã hội hình thành chồng lớp lên rất khó phân chia rành mạch.  Kết quả là các bộ máy quản lý đô thị ngày càng đòi hỏi tập quyền để đảm bảo sự thông suốt của quản lý và cung cấp dịch vụ nhưng lại phải phân chia theo ngành chuyên môn do các hệ thống hạ tầng kỹ thuật có nhiều điểm khác biệt.  Hệ thống quản lý phát triển theo hướng kỹ trị.

Cùng với sự phát triển của đô thị, các tầng lớp quản lý cấp thấp cho đến trung gian và cấp cao càng chuyên môn hóa.  Điều này lại thu hẹp sự lựa chọn cho những người đứng đầu hệ thống.  Kết quả là khá nhiều người đứng đầu bộ máy hành chính đô thị là những nhà kỹ thuật.  Khi cơ cấu đô thị ngày càng nặng và chuyên môn hóa, việc tổ chức đảm bảo dân chủ cũng khó khăn hơn do sự phân tách của các hệ thống kỹ thuật, sự đa dạng của nhóm lợi ích dân cư, và sự khó khăn trong kết nối hệ thống quản lý phân ngành và rộng lớn.  Mô hình quản lý đô thị dần dà phát triển theo những đòi hỏi trong cơ cấu nội tại của chính nó thay vì cơ cấu tổ chức theo yêu cầu ban đầu của cộng đồng xã hội.

Mô hình quản lý đô thị ở Việt Nam cũng như nhiều nước khác đều có những khuynh hướng trên khi đô thị mở rộng rất nhanh theo các quyết định hành chính: sáp nhập đơn vị hành chính, giải thể, hoặc sáp nhập tổ chức với nhau.  Khi những vấn đề nội tại dần dà quyết định xu hướng phát triển của hệ thống bộ máy thì chức năng chính đảm bảo dân chủ, cung cấp dịch vụ công có hiệu quả dường như khó đảm bảo.  Tổ chức bộ máy quản lý vì thế cũng khó đánh giá hiệu quả, khó thiết kế, điều chỉnh, hay thay đổi hơn bởi có quá nhiều lý do và sự ràng buộc.  Vấn đề là chúng ta sẽ lựa chọn mô hình quản lý đô thị như thế nào?


Quản lý đô thị là quản lý xã hội

Quản lý đô thị trước hết là quản lý một xã hội bên cạnh quản lý một khu vực định cư, và quản lý sự phát triển đô thị.  Nếu coi xã hội điểm xuất phát của thiết kế mô hình quản lý, chúng ta cùng điểm lại những nét lớn của xã hội ở đây:

  • So với nông thôn, đô thị có cuộc sống vô danh tính hơn, nhưng lại phụ thuộc lẫn nhau nhiều hơn.  Sự phụ thuộc này là tất yếu khi lao động chuyên môn hóa nhiều hơn.  Sự phụ thuộc này trước hết là phụ thuộc vào những người quản lý, và phụ thuộc vào hệ thống hạ tầng và dịch vụ cung ứng cho xã hội đó.  
  • Sự phụ thuộc lẫn nhau ở đô thị không đi kèm với mối liên hệ ràng buộc của nông thôn.  Ngược lại, thị dân tự do hơn và ít lệ thuộc lẫn nhau trong mối quan hệ nhân văn hay tình cảm.  Sự phụ thuộc ở đây mang bản chất kinh tế.
  • Bản chất kinh tế của sự phụ thuộc lẫn nhau ở đô thị phản ánh qua sự chia sẻ các tài nguyên công cộng, không gian chung, và đặc biệt là hệ thống công trình công cộng và hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội.  Sự chia sẻ này đòi hỏi phải có những mối quan hệ luật pháp chi tiết và tinh tế hơn nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội và bảo vệ tài sản công, lợi ích công cộng của cộng đồng nhỏ cho đến cả đô thị.  

Do không thể phân chia rành mạch hết các tài sản chung, không gian chung, hay hệ thống nguồn lực chung mà chính quyền đô thị đóng vai trò lớn hơn trong quản lý, duy trì trật tự, và gìn giữ những giá trị của cộng đồng và xã hội.  Sự liên hệ về lợi ích và chia sẻ, gắn bó về tài sản chung, không gian chung đặt nền móng cho mối quan hệ giữa thị dân và chính quyền quản lý họ.  Cái chung, cái chia sẻ đó thực chất là cộng đồng.  Xã hội đô thị cũng là một cộng đồng.

Tuy nhiên, cuộc sống đô thị phụ thuộc lẫn nhau và dễ bị tổn thương đều đòi hỏi chính quyền quản lý nó đủ mạnh, có tính tập trung thông suốt, và ít bị chia cắt.  Điều này đòi hỏi một sự tự chủ về tài chính, nhân sự, với bộ máy điều hành tinh gọn ít tầng nấc trung gian khi ra quyết định.  Đối với người dân, sự lệ thuộc của cộng đồng rất lớn vào người chịu trách nhiệm đứng đầu bộ máy này đòi hỏi thiết kế một bộ máy với người đứng đầu đô thị chịu trách nhiệm giải trình với toàn thể dân cư của họ.  Muốn người đứng đầu chịu trách nhiệm giải trình được, trước hết họ phải trực tiếp do dân cư bầu ra.

Nhìn ra nước ngoài, đại đa số các đô thị trên thế giới đều xây dựng trên mô hình người dân trực tiếp bầu ra người đứng đầu cơ quan hành chính quản lý ‘cộng đồng’ thị dân của họ.  Các đô thị nhỏ chỉ có một cấp chính quyền trực tiếp bầu ra (hoặc một số ít bổ nhiệm tùy theo mô hình), nhưng đô thị lớn kiểu vùng đô thị sẽ có hai cấp.  Tuy nhiên, việc bầu ra nếu đã hai cấp thì cũng chỉ có một cấp bầu trực tiếp người đứng đầu.  Còn ở cấp thấp hơn chỉ bầu ra Hội đồng – người đại diện về quyền lực làm đối trọng trong cơ cấu hành chính ở địa phương. Từ Matxcơva cho đến Berlin, London, Paris, hay New York, chúng ta đều thấy mô hình này.

Khi được bầu cử trực tiếp thì thị trưởng có quá nhiều quyền, và Hội đồng thành phố cũng được bầu ra trực tiếp là cần thiết để làm đối trọng quyền lực, và để các quyết sách của thành phố được cân bằng và kiểm soát hơn.  Người dân bầu ra cá nhân (thị trưởng) và các nghị viên, người đại diện; tuy nhiên họ lại đại diện cho những đảng phái hay lực lượng xã hội.

Đối với thành phố lớn, thường chỉ thị trưởng cấp trên bầu ra trực tiếp để đảm bảo thống nhất.  Ở cấp thấp hơn, để đảm bảo sự điều hành thống nhất và thông suốt, người đứng đầu không được bầu ra trực tiếp mà thông qua thành viên Hội đồng được bầu ra trực tiếp từ cơ sở.  Mô hình này được sử dụng nhằm đảm bảo tính trực tiếp và đơn nhất của bộ máy quản lý đô thị cũng như tính cân bằng của quyền lực.  Người đứng đầu chính quyền có đủ thẩm quyền để có thể tự chủ, chịu trách nhiệm trước dân cư đô thị và giải trình cho cả hệ thống.  Tính đa dạng và tiếng nói của các cộng đồng nhỏ và lực lượng nhỏ cũng được đảm bảo thông qua các thành viên Hội đồng.

Trên cơ sở này, người đứng đầu sẽ tổ chức ra bộ máy giúp việc và thực hiện các chức năng của nhà nước, quản lý chuyên môn, và cung cấp dịch vụ công cho thị dân cũng như kết nối với các cơ quan khác, cộng đồng lân cận, và chấp hành các quyết định, pháp luật ở cấp trên.

Về căn bản, mô hình quản lý xã hội được thiết kế đơn giản và trực tiếp như vậy, nhưng trên thực tế, mô hình quản lý này chịu sự điều chỉnh của những yếu tố chi phối và các giới hạn khác như cơ cấu phân chia quyền lực nhà nước, tổ chức bộ máy ở cấp trung ương và đặc trưng hệ thống luật pháp hiện hành.  Ngay như lịch sử hình thành, tiềm lực tài chính, và trình độ phát triển về khoa học công nghệ cũng có có thể ảnh hưởng tới mô hình tổ chức quản lý đô thị.  

Bàn về các yếu tố căn bản chi phối đến mô hình tổ chức quản lý đô thị, chúng ta có thể quy về các trật tự và các giới hạn. Chúng ta cùng bàn về các trật tự này.


Những trật tự chi phối mô hình quản lý đô thị

Các hoạt động quản lý đô thị vừa nằm trong bộ máy quản lý nhà nước nhưng cũng gắn kết với xã hội và tự nhiên.  Chúng luôn chịu ảnh hưởng của các trật tự hình thành trong xã hội. (Trật tự ở đây được hiểu là thứ tự hay thứ bậc trong một tổ chức có tầng bậc, hay trong một chiều không gian, một khoảng thời gian, một trục quyền lực.)  Ở mỗi thời điểm, nhìn chung có 3 trật tự chi phối đến mô hình quản lý là (1) trật tự kinh tế (kinh tế thị trường – vốn), (2) trật tự quyền lực (chính trị-hành chính-pháp lý), và (3) trật tự tự nhiên.  Nếu cộng cả trật tự thời gian (trật tự lịch sử) (4) sẽ có bốn chiều xem xét. Chúng ta cùng phân tích sự tác động của chúng tới mô hình quản lý đô thị. 

1. Trật tự kinh tế:

Trật tự kinh tế quy định mô hình tổ chức đô thị dưới dạng sử dụng nguồn lực. Đơn giản, chúng ta coi đô thị là một thực thể tiêu thụ nguồn lực, thì mô hình của nó sẽ tổ chức sao cho thành viên của nó tiêu dùng tài nguyên có hiệu quả hơn cả.  Nói cách khác, tính hiệu quả về kinh tế sẽ quyết định mô hình hay mô hình sẽ biến đổi để tối ưu hóa nguồn lực mà nó có.

Điều này được minh chứng trong giai đoạn bao cấp, khi Hà Nội có diện tích trên 2.143km2 với mô hình 4 quận nhỏ, nhưng tới 11 huyện ngoại thành. Thành phố lúc đó mang dạng tỉnh với các huyện thực hiện chức năng kinh tế về cung cấp lương thực, rau xanh, nơi nghỉ dưỡng.  Thành phố nắm nguồn lực để tồn tại, nhưng khi xóa bao cấp, nguồn lực không còn cấp phát từ trên, và việc cung cấp lương thực theo tín hiệu thị truờng thì mô hình đô thị quản lý tỉnh với đa số dân cư sống ở nông thôn không đảm bảo tập trung nguồn lực.  Hà Nội ‘giải tán’ các huyện về các tỉnh cũ, và chỉ còn 5 huyện với tổng diện tích trên 921km2.  Đến khi Hà Nội mở rộng trên 3.300km2, nhiều học giả giải thích mối quan hệ kinh tế về đầu tư- phát triển bất động sản và phân chia nguồn lực cấp nước, nơi nghỉ duỡng, và bãi chứa rác thải theo mô hình lợi ích kinh tế.  Điều này cũng giải thích vì sao nhiều người ủng hộ quyết định mở rộng diện tích Hà Nội.  

Như vậy, trật tự kinh tế quyết định về nội dung mô hình quản lý.

2. Trật tự quyền lực:

Mô hình quản lý đô thị ở Việt Nam đang được tổ chức theo một môtíp chung của Hiến pháp 1992 với chính quyền địa phương 3 cấp đầy đủ.  Việc phân chia cấp quản lý theo khuôn khổ này lấy logic thống nhất là cấp nào cũng có cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương là Hội đồng nhân dân để giám sát hoạt động của bộ máy quản lý hành chính ở cấp đó.  Tuy nhiên, mỗi cấp hành chính lại có nhiệm vụ chi khác nhau.  Chính sự khác biệt về nhiệm vụ chi ở các cấp khác nhau nhưng lại chồng lấn về thẩm quyền gây ra việc thiếu trách nhiệm với những công việc mà hai/nhiều cấp cùng quản lý.   

Trong nội bộ cơ quan hành chính, việc phân cấp trách nhiệm đôi khi làm cho hoạt động quản lý phức tạp hơn.  Ví dụ trong một dự án thu hồi đất để giải phóng mặt bằng có nhiều chủ sử dụng thì các tổ chức phải lên ‘tỉnh’ làm hồ sơ, còn cá nhân thì xuống huyện giải quyết thủ tục.  Trong khi đó, sự phối hợp giữa các cấp và phòng chuyên môn còn nhiều bất cập.

Bên cạnh đó, mô hình đô thị và nông thôn không khác biệt nhiều về mặt tổ chức đã dẫn đến những vấn đề của đô thị ít được quan tâm bố trí đủ vốn và ưu tiên giải quyết ở những tỉnh nông thôn chiếm tỉ trọng cao và ngược lại.  Có thể nói, vấn đề tổ chức bộ máy đô thị vướng vào những khung, những quy định mang tính nội tại và hợp lý hóa theo thẩm quyền của những cơ quan nhất định.  Đây chính là nội dung đang được thảo luận trong sửa đổi Hiến pháp sắp tới.

Trật tự quyền lực ở Việt Nam còn bị chi phối với mô hình 3 đầu: Đảng, Chính quyền, và Hội đồng nhân dân.  Ở các quốc gia khác, mô hình đối trọng về quyền lực là căn cứ chủ yếu để giám sát hoạt động quản lý đô thị.  Nhưng với mô hình 3 bên ‘tam quốc’, khó khăn có thể nhiều hơn.  Học giả Keneth Arrow (1963) đã chứng minh về mặt logic khi người được quyền quyết định chỉ luôn luôn đúng nếu được chọn 1 trong 2 ý kiến.  Khi có 3 bên ra đề xuất, lựa chọn sẽ có thể sai về logic nếu có hai bên liên kết để chống lại bên thứ 3 trong điều kiện luật chơi quy định thắng-thua là quyết định theo đa số.

Chính vì vậy, mô hình Đảng lãnh đạo và quyết định thời gian trước, thực tế là đứng trên khi ra quyết định để giải quyết nếu có 3 luồng ý kiến và đề xuất là phù hợp.  Chú ý rằng mô hình 2 viện ở các nước khác không áp dụng đồng thời mà thượng viện quyết các vấn đề độc lập với Hạ viện, sau khi bên chính quyền đã ‘đấu’ với Hạ Viện, tiếp tục đấu với Thượng Viện.

Hiện nay, khi vai trò của HĐND ngày càng tăng lên trong việc quyết định các quyết sách lớn của địa phương, mô hình quản lý đô thị đứng trước lựa chọn chuyển đổi sang dạng 2 bên đối trọng kiểu âm-dương: Chính quyền + Hội đồng.  Sử dụng mô hình này khó bố trí chỗ đứng cho Đảng thành một cực độc lập, và những ý kiến đề xuất nhất thể Đảng với chính quyền, tức là mô hình Đảng cầm quyền có căn cứ cả về logic và thực tiễn.

Tuy nhiên, trục quyền lực không đơn thuần là quyền lực mà là kinh tế-chính trị.  Quan điểm của Mác cũng chỉ rõ mô hình quyền lực chính trị nào cũng gắn liền với lợi ích kinh tế.  Trong quản lý đô thị, việc chung phải được quyết đáp có lợi về kinh tế cho nhóm lợi ích nắm quyền và chiếm đa số bởi đơn giản trong cùng điều kiện kinh tế, vốn sẽ rót vào các kênh có sự đảm bảo về quyền lực chính trị cao hơn.  

Những vấn đề lớn như quy hoạch, sáp nhập, hay cải cách lớn về hành chính đòi hỏi những cam kết chính trị mạnh mẽ của trung ương, địa phương, và các lực lượng xã hội.  Ngòai ra, trong tương lai, trật tự quyền lực không chỉ là trật tự của các cơ quan hành chính Nhà nước hay của Đảng mà còn sự tham gia của cả các tổ chức xã hội, tôn giáo, và các cá nhân, trí thức lớn có tầm ảnh hưởng nhất định đến xã hội.

Có thể nói trật tự quyền lực chi phối hình thức của mô hình quản lý đô thị.  Cùng với trật tự kinh tế, trật tự quyền lực hình thành trong mối quan hệ kinh tế-chính trị quy định những vấn đề căn bản của một mô hình quản lý đô thị. 

3. Trật tự tự nhiên:

Trật tự tự nhiên có trước, là điều kiện tiền đề cho mọi quyết định chọn lựa của mỗi cá nhân và các tổ chức.  Về căn bản, trật tự tự nhiên không thay đổi được.  Tuy nhiên, con người vẫn có thể thay đổi những điều kiện tự nhiên cụ thể như tạo dựng những điều kiện nhân tạo cho một số khu vực để khai thác không gian và nguồn lực dựa vào tiến bộ kỹ thuật.  

Trật tự tự nhiên chi phối mô hình quản lý qua các yếu tố điều kiện địa lý vật thể, nguồn lực xã hội, các quy luật căn bản về kinh tế xã hội.  Các mô hình quản lý phải tuân thủ những quy luật căn bản trong khoa học quản lý như số đầu mối hiệu quả trong mỗi tổ chức, việc phân chia địa giới theo ranh giới tự nhiên, vật thể, hay xã hội, kể cả chủng tộc và sắc tộc.  Sự hình thành các cộng đồng đi liền với sự hình thành của các thiết chế quản lý.

Trật tự tự nhiên còn thể hiện trong sự lựa chọn tự nhiên của cá nhân hay cộng đồng trong các tình huống khó khăn, thiên tai, rủi ro.  Mô hình quản lý đô thị hiện nay đang nhấn mạnh yêu cầu đảm bảo khả năng bảo vệ cộng đồng và dân cư đô thị trước những hiểm họa, rủi ro, và yếu tố bất ổn về thiên tai, địch họa, hoặc dịch bệnh.  
Có thể nói, yêu cầu bảo vệ xã hội trước biến động của trật tự tự nhiên đang đòi hỏi có những điều chỉnh trong mô hình quản lý đô thị để khai thác, thích nghi trong bối cảnh hiện nay.

4. Trật tự lịch sử:

Nhìn theo chiều lịch sử, mỗi đô thị được quản lý theo triết lý ‘đường mòn’, tức là các yếu tố lịch sử hay quán tính sẽ chi phối và ảnh hưởng đến mô hình hiện tại. Hiện tại cũng là kết quả của những lựa chọn về mô hình của quá khứ.

Trên thực tế, đường mòn cũng có những ‘lối rẽ’ thể hiện ở các quyết định thay đổi khi hội tụ chín muồi các điều kiện.  Tuy nhiên,  mỗi quyết định hay lựa chọn thay đổi ở hiện tại đều chịu ảnh hưởng nhất định bởi sự lựa chọn của người đi trước.  

Trật tự lịch sử cũng thể hiện trong khía cạnh sự lớn mạnh và chín muồi của các lực lượng sản xuất, thời cơ chính trị, hay điều kiện kinh tế xã hội.  Những cải cách lớn thường do các mâu thuẫn tích lũy lâu dài đến độ chín nhất định.  Cái có trước hoặc người đi trước ảnh hưởng tới người đi sau cũng theo logic đó.  

Các đô thị có bề dày lịch sử lâu đời thì các yếu tố ‘lối mòn’ có tính lịch sử càng nhiều.  Chẳng hạn như Hà Nội mở rộng có tới 30% di tích văn hóa lịch sử của cả nước thì các quyết định liên quan đến mô hình quản lý bảo tồn kiến trúc, bảo vệ di sản, hay quản lý xây dựng phải đáp ứng cho phù hợp.  

Có thể nói mô hình quản lý đô thị hiện tại đang phản ánh xu thế của quá khứ.


Giới hạn

Sự lựa chọn mô hình quản lý đô thị không chỉ chịu sự tác động của các trật tự mà còn được quyết định trong bối cảnh với các giới hạn cụ thể.  Logíc lập luận này dẫn tới cần tìm hiểu giới hạn của từng hệ thống thể chế, trong các bối cảnh cụ thể, khi các cá nhân và nhóm xã hội lựa chọn mô hình quản lý.  Có ba giới hạn được trao đổi là (1) giới hạn khoa học-công nghệ,  (2) giới hạn thể chế, và (3) giới hạn về nhận thức. (Nếu nhìn xâu xa hơn, giới hạn về điều kiện kinh tế xã hội cũng có thể ràng buộc mô hình quản lý, tuy nhiên, điều này không rõ ràng bởi đô thị nghèo vẫn có thể áp dụng mô hình quản lý tốt)

1. Giới hạn khoa học – công nghệ:

Giới hạn khoa học-công nghệ nói lên khả năng cao nhất hoặc quy mô lớn nhất mà công tác quản lý có thể thực hiện được.  Các đô thị trong thế kỷ 18 không mở rộng được hay tăng mật độ cũng vì phương tiện và công nghệ chưa cho phép.  Trong thế kỷ 19 và 20, hệ thống đường sắt nhanh và đường cao tốc nở rộ ở phương Tây làm các đô thị ngày càng mở rộng và người dân có thể đi về trong ngày để làm việc.  Trong thế kỷ 21, các vùng đô thị lớn trên thế giới tiếp tục mở rộng cùng với khả năng quản lý từ xa của các xa lộ thông tin.  Trình độ khoa học công nghệ hiện nay không chỉ cho phép gia tăng cự ly đi lại với độ tin cậy và an toàn cao hơn mà còn quản lý được môi trường, cung cấp năng lượng, giao thông, an ninh hơn nhờ tiến bộ về công nghệ thông tin và tự động hóa.

Tổng thống đương nhiệm Obama vừa qua thắng cử năm 2008 cũng nhờ hệ thống tài chính đảm bảo hơn các đối thủ khác.  Hệ thống tài chính của ông Obama khác với hệ thống quyên tiền của các đối thủ chính trị khác vì chủ yếu quyên tiền trực tiếp của người dân qua internet và kết quả là có một nguồn ủng hộ khổng lồ.  Ông Obama cũng đã khai thác công cụ này để tăng cường sự đồng thuận của người dân thông quan mạng internet và truyền hình.  Chính công nghệ đã cho phép và quyết định các giải pháp xử lý vấn đề mới, và mô hình tổ chức mới dựa trên nền tảng khoa học công nghệ mới.

Tuy nhiên, nếu cho rằng quản lý đô thị có thể mở rộng nhanh chóng với sự trợ giúp công nghệ cao, hay chỉ cần có chính phủ điện tử có thể giải quyết được vấn đề thì còn phiếm diện.  Vấn đề còn nằm ở cơ chế quản lý và trình độ sử dụng công nghệ quản lý của cán bộ trong bộ máy hành chính.  Đây cũng là mối quan ngại của nhiều đại biểu hội đồng nhân dân khi nói liệu ‘quan trí’ có theo kịp phạm vi và tính chất của các mô hình đô thị mở rộng như Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh không?
Có thể nói, giới hạn của các công nghệ khác nhau rất khác nhau; và mô hình quản lý khai thác các công nghệ ngày nay cũng đang thay đổi rất nhanh.  Mô hình quản lý đô thị cũng tiềm ẩn những thay đổi như vậy khi giới hạn có thể của công nghệ không ngừng mở rộng.

2. Giới hạn thể chế:

Theo North, (North C.Douglass). nhà kinh tế học được giải Nobel 1993 thì thể chế có thể hiểu là cơ chế đảm bảo sự hợp tác và điều chỉnh hành vi của con người trong xã hội bằng cả hệ thống khuyến khích cũng như cưỡng chế và trừng phạt.  Thể chế bao gồm cả luật, các văn bản dưới luật (hay lệ) xuất phát từ Nhà nước, thông lệ và các quy tắc ứng xử được thừa nhận rộng rãi trong cộng đồng, doanh nghiêp, và nhân dân không do nhà nước quy định.  

Theo cách lập luận này, giới hạn của thể chế là mức độ thể chế đảm bảo được con nguời hợp tác và ứng xử với nhau có trật tự và có lợi cho xã hội.  Có thể hiểu thể chế hiện tại có những hạn chế và chưa khuyến khích được sự hợp tác giữa các đơn vị hành chính trong các đô thị, giữa các đô thị trong cùng một vùng đô thị.  Giới hạn thể chế có thể là giới hạn để sự hợp tác có hiệu quả giữa các đơn vị hành chính lãnh thổ nên mô hình quản lý phải phân chia, phải cắt khúc, hay phải đưa về một chủ.  Trong mỗi tổ chức hay hệ thống, giới hạn của thể chế có thể hiểu là tính hòan thiện của cơ chế khuyến khích.

Trên thực tế, việc lựa chọn mô hình tổ chức quản lý phụ thuộc nhiều vào hệ thống giám sát có hiệu quả hay không.  Nếu việc giám sát để phân bổ giá trị gia tăng trong một hệ thống quản lý không đảm bảo thì hệ thống sẽ không thể bền vững.  Khổng Tử có câu ‘không sợ thiếu, chỉ sợ không công bằng’.  ‘Lợi ích’ có được chia công khai, sòng phẳng hay không có ý nghĩa quan trọng trong việc xây dựng lòng tin.  Giới hạn của một mô hình tập quyền hay tản quyền cũng thể hiện trên cơ sở giới hạn của thể chế có đảm bảo giám sát sự công bằng về cơ hội phát triển đảm bảo lợi ích căn bản cho tất cả các bên hay không?

Trên bình diện xã hội, khả năng gìn giữ sự liêm chính, công tâm của các quyết định chính trị và xã hội phản ánh giới hạn của mỗi thể chế.  Đây cũng là vấn đề nóng bỏng trong chất vấn tại Hội đồng nhân dân hay Quốc hội.

3. Giới hạn về nhận thức:

Khi đặt mỗi cá nhân hay cả xã hội vào một giai đoạn lịch sử nhất định, ít ai có thể thực hiện tối ưu những lựa chọn của mình do những yếu tố giới hạn.  Hạn chế và giới hạn có thể kể đến bao gồm giới hạn về nhận thức, ý thức, tham vọng, nguồn lực, thông tin, thời gian ra quyết định trong bối cảnh không chắc chắn của tương lai, của thị trường, và bối cảnh chính trị quốc tế.  Giới hạn ở đây là không chỉ là con người cụ thể mà là con người trong một tổ chức, một hệ thống ra quyết định chỉ làm đến đây hay không làm đến kia.  Điều này quyết định giới hạn của các mô hình tập quyền cao độ hay phải phân tán.

Giới hạn này cũng quan hệ chặt chẽ với giới hạn về ‘Tầm’ của bộ máy lãnh đạo.  Nếu phạm vi quá lớn, quá phức tạp thì có thể không tìm được người phù hợp ngồi vào ‘ghế’.  ‘Tầm’ ở đây bao gồm tầm nhìn, kiến thức, kinh nghiệm thể hiện trong khả năng xử lý thông tin và ra quyết định của cả hệ thống.

Bản thân người đứng đầu hệ thống cần phải có tầm tương xứng, nhưng từng cá nhân lãnh đạo không thể làm hết mọi việc mà vấn đề căn bản là xây dựng một hệ thống phát huy được sức sáng tạo của cả tập thể.  Mô hình quản lý cần phải tập quyền, vừa phải phân quyền hay tản quyền theo bản chất của quyết định.  Muốn có được điều này, trước hết là giới hạn trong hệ thống tuyển dụng, đào tạo, và bổ nhiệm có đảm bảo hội tụ được những ‘tinh hoa’ của các ngành và địa phương vào những vị trí chủ chốt hay không. 


Mô hình quản lý đô thị

Quay trở lại mô hình bộ máy quản lý đô thị ở chúng ta hiện nay, có thể nhận thấy khi những ngành chuyên môn phát triển và bộ máy phình ra theo yêu cầu quản lý và chức năng, nhiệm vụ.  Nhiều cơ quan đã tối ưu hóa để tồn tại nhiều hơn là vì phục vụ xã hội.  Việc phân cấp và hợp lý hóa của từng cơ quan chức năng đang đẩy trách nhiệm giải trình của từng cơ quan trong bộ máy đô thị phân cấp quản lý ngày càng xa hơn trách nhiệm của cả hệ thống.  

Từ phía cư dân đô thị, chúng ta đặt câu hỏi xã hội đô thị cần gì nhất?  Nhìn lại mô hình cơ bản quản lý xã hội, chúng ta có thể thấy mô hình quản lý đô thị đã từng thoát thai từ nông thôn với tổ chức quản lý xã hội kiểu cộng đồng, nhưng bản chất quản lý đô thị vẫn là quản lý cộng đồng.  

Xuất phát từ đặc trưng khu vực đô thị, bản chất xã hội đô thị có lẽ là điều quan trọng nhất trong lựa chọn mô hình quản lý.  Nhìn ra thế giới, các đô thị trên thế giới cũng đang sử dụng mô hình quản lý đô thị rất gần với mô hình cộng đồng. Mô hình quản lý đô thị trên thế giới đa số đều lựa chọn mô hình chính quyền đô thị tự chủ (autonomous) có quyền hạn lớn  với hình thức dân chủ trực tiếp.  Người đứng đầu đô thị là thị trưởng được bầu ra trực tiếp và giám sát, tiết chế với Hội đồng, hai cực âm và dương trong điều hành. Cực thứ ba trong bộ máy địa phương đóng vai phân xử là tư pháp, tòa án không trực tiếp điều hành và ra quyết định.




Thay cho kết luận

Nếu lấy con người làm trung tâm thì cơ sở khoa học của tổ chức mô hình là tổ chức khu vực định cư và xã hội đô thị đảm bảo cho sự phát triển tốt nhất của con người.  Đô thị được đặt trong khái niệm một địa bàn định cư có thể sẽ giống với mô cộng đồng với các nhu cầu xã hội.  Các yếu tố xem xét phải xoay quanh yếu tố con người với các chiều chi phối khác, tuân theo các yếu tố giới hạn khác nữa như đã phân tích ở trên.

Mô hình quản lý xã hội đô thị cần đủ mạnh và đủ sức thuyết phục để các bên ngồi với nhau hợp tác chia sẻ nguồn lực tự nhiên; để việc chia cắt đơn vị hành chính không làm ảnh hưởng đến dòng chảy của vốn, để các công trình hạ tầng giao thông, thoát nước, bãi rác, nghĩa trang không làm trở ngại cho các địa phương; để sự khác biệt về chính sách thu hút và trợ cấp xã hội giữa các địa phương không làm ‘khó’ của nhu cầu đi lại ăn ở học hành của người dân thì có lẽ mô hình quản lý xã hội đô thị chưa cần bàn đến để thay đổi.  

Tuy nhiên, tất cả các cải cách đều khó bởi bắt đầu của cải cách vấp phải giới hạn ai được gì khi thay đổi.  Đây là điều đầu tiên của quá trình xem xét và trả lời cho các câu hỏi như làm thể nào để vốn được ‘chảy’ dễ dàng hơn, doanh nghiệp và cộng đồng cũng được hưởng lợi từ điều đó, và chi phí cơ hội để thay đổi không quá tốn kém.

Bài viết này chưa đưa ra con số cụ thể để ủng hộ cho những lập luận của mình bởi đây chưa phải một nghiên cứu khoa học đầy đủ; tuy nhiên nó trao đổi về một bộ khung logic những yếu tố xem xét khi phải lựa chọn các mô hình quản lý đô thị và quản lý xã hội.  Mong rằng chúng ta sẽ tiến dần đến mô hình quản lý xã hội đô thị vừa để đảm bảo người dân được hưởng lợi nhiều hơn và các đô thị ngày càng phát triển bền vững.
 
TS. Nguyễn Ngọc Hiếu - Học viện Hành chính  

Tài liệu tham khảo:

- Arrow, Kenneth J. Social Choice and Individual Values. 2 ed. Wiley, 1963.
- North C.Douglass. Institutions, Institutional Change and Economic Performance. 2nd ed. Cambridge, New York:  Cambridge University Press, 1994.


Tin mới hơn:
Tin cũ hơn:

 

Thêm bình luận


Mã an toàn
Đổi mã khác

Bảng quảng cáo

Tìm kiếm