Ashui.com

Quá trình phát triển đô thị ở Trung Quốc đang khiến mọi người ngưỡng mộ. Tốc độ đô thị hoá tại quốc gia đông dân này tạo ra một làn sóng “du lịch đô thị” thực sự của các chuyên gia trên toàn thế giới. Người ta đổ về đây để ngắm nhìn những thành phố đang hình thành với những ánh mắt đầy ngạc nhiên. Nhưng đằng sau sự ngạc nhiên đó là hàng loạt câu hỏi: Làm sao điều đó có thể xảy ra? Liệu có đảm bảo bền vững hay không?

Dự án Dongtan eco city

Đối với một người nước ngoài, việc tìm hiểu thực tế đầu tư xây dựng đô thị ở Trung Quốc là một điều rất khó bởi đó là một lĩnh vực vừa phức tạp vừa không thực sự rõ ràng. Điều đó bắt nguồn từ tình trạng thiếu những tài liệu có tính chất mô tả, nêu vấn đề hoặc phê bình bằng tiếng Anh hoặc các thứ tiếng nước ngoài khác trong khi khả năng gặp gỡ những nhà quản lý trong lĩnh vực quy hoạch cũng không thực sự dễ dàng bởi quy hoạch đô thị vẫn được coi như một lĩnh vực rất nhạy cảm: các cấp chính quyền từ trung ương tới địa phương đều không tiết lộ nhiều và cũng hạn chế các nội dung tranh luận. Trong khi tại Pháp người ta có thể dễ dàng tiếp cận các cơ quan hữu quan, các nhà chính trị, điều chỉnh lại các mong muốn và các quy trình thực hiện, xem xét mối quan hệ giữa thành công và thất bại, tham khảo các số liệu tài chính, v.v… thì ở Trung Quốc, dường như mọi thứ đều không thực sự công khai: cần hết sức kiên nhẫn và phải tạo được lòng tin với một số bên đối thoại thì mới có thể nắm bắt được một vài thông tin và phân tích được những yếu tố thoạt nhìn có vẻ rất hiển nhiên bởi những đô thị lớn ở Trung Quốc là những trường hợp đặc biệt.

Dự án Dongtan 

Thị trưởng – những công chức chuyên về xây dựng

Về mặt lý thuyết, người ta có thể nắm bắt được cơ cấu tổ chức của hệ thống chính quyền Trung Quốc, nhưng trên thực tế chỉ có hai cách để tìm hiểu về các cách làm, những xung đột giữa các cơ quan chính quyền địa phương và những tác động đối với công tác quy hoạch và phát triển đô thị, đó là thông qua những tài liệu chính thức được công bố và một số bài báo do của những nhà báo được đặt hàng để viết. Các thị trưởng được bổ nhiệm theo nhiệm kỳ 4 năm. Họ không phải bận tâm nhiều đến việc giải trình với người dân mà chỉ cần giải trình với lãnh đạo cấp tỉnh hoặc đối với 5 đô thị lớn thuộc diện thành phố trực thuộc trung ương thì chỉ cần giải trình với chính quyền trung ương. Vả lại, với thời hạn nhiệm kỳ ngắn, họ phải nhanh chóng chứng tỏ được năng lực lãnh đạo của mình thông qua các công trình xây dựng để đến nhiệm kỳ sau lại tiếp tục được cấp trên lưu ý tái bổ nhiệm. Họ cũng được đánh giá về mức độ năng động và khả năng kiểm soát xã hội. Vậy nên tốc độ phát triển của đô thị ở Trung Quốc đang song hành với những nhiệm kỳ ngắn hạn của các bộ máy chính quyền cấp địa phương cũng như những nét đặc thù của quan hệ phụ thuộc giữa các cấp chính quyền. Trung Quốc đang trải qua giai đoạn các thị trưởng chỉ chú trọng tới xây dựng. Chất lượng của các dự án quy hoạch phát triển đô thị cũng như các phương pháp được sử dụng cũng phụ thuộc vào cá tính của từng thị trưởng cũng như văn hoá của họ. Việc áp dụng pháp luật chưa thực sự đồng đều và một số cách làm đôi khi còn mạnh tay.

Các đô thị ở Trung Quốc không chịu sự chi phối về cách phân chia địa giới theo cấp xã quá phức tạp như ở Pháp. Cách phân chia địa giới hành chính được thực hiện theo một phương thức đơn giản, có tính áp đặt và hành chính. Do đó các nhà lãnh đạo Trung Quốc luôn tính đến những thách thức về mặt đô thị căn cứ theo từng cấp độ chính trị và không ngần ngại mở rộng đô thị về mặt hành chính khi cần thiết (gần giống như cách làm của Mỹ) theo những cách làm không có sự tham gia nhiều của người dân.

Đơn giản hoá vai trò chủ đầu tư

Việc thực hiện vai trò chủ đầu tư của chính quyền thành phố dường như được đơn giản hoá tới mức cực độ. Vai trò đó dựa trên các viện quy hoạch đô thị của từng thành phố lớn. Nói cách khác, chính sách quy hoạch của các thành phố đều dựa trên các viện quy hoạch của thành phố đó. Các cơ quan này quản lý tất cả, từ xác định những thách thức về phát triển đô thị đến soạn thảo các quy định quản lý đô thị cho tới giám sát các dự án. Đối với trường hợp của những vùng đô thị lớn, công tác này có thể được giao cho những đơn vị ở cấp thấp hơn. chẳng hạn tại 20 quận của thành phố Thượng Hải, mỗi quận đều có một cơ quan chuyên trách rất quan trọng là phòng quản lý đất đai. Cơ quan này cấp phép xây dựng và xác định mức thuế đất áp dụng đối với các chủ đầu tư kinh doanh bất động sản dựa trên chương trình đã được định sẵn. Nếu xét về mức độ quan trọng thì sau phòng quản lý đất đai là phòng quy hoạch đô thị, phòng giao thông và phòng thanh tra xây dựng.

Đội ngũ nhân sự của các cơ quan này còn khá mỏng. Phòng quản lý đất đai của quận Từ Hối chỉ có 50 người, trong đó có 24 cán bộ, trong khi phải quản lý một địa bàn 1,1 triệu dân. Tương tự như vậy, phòng quản lý đất đai của thành phố Vũ Hán, một trong những thành phố lớn ở miền trung với quy mô dân số 8,8 triệu dân, cũng chỉ có 220 người. Bên cạnh đó cũng có các cộng tác viên nhưng thường rất trẻ (25 đến 35 tuổi) và có mức lương rất khiêm tốn.

Với tốc độ đô thị hoá ngày càng tăng, có thể hiểu rằng có hai phương thức chính để thực hiện vai trò chủ đầu tư của chính quyền. Thứ nhất, chính quyền cấp địa phương, cấp vùng hoặc cấp trung ương trực tiếp quản lý về mặt chính trị đối với các nhà đầu tư kinh doanh bất động sản (ngoài ra không một tác nhân nào khác từ bên ngoài có thể tham gia quản lý). Thứ hai là áp dụng một hệ thống các tiêu chuẩn chính xác được quy định trên toàn quốc thông qua một đội ngũ nhân sự thường phải quản lý cùng lúc nhiều dự án. Cách làm đó khác xa với cách làm ở Pháp, nơi mà quá trình triển khai được thực hiện dần từ chương trình phát triển đô thị tới dự án hoặc ngược lại, rất thực tế và không chịu sự chi phối của một tiêu chuẩn nào mang tính hành chính.

Quy hoạch giữa chủ nghĩa hình thức và chủ nghĩa thực dụng

Từ 20 năm qua, hệ thống quy hoạch đô thị ở Trung Quốc không hề thay đổi trong khi quá trình bùng nổ đô thị hoá (mỗi năm xuất hiện thêm 20 triệu dân đô thị) và bùng nổ các doanh nghiệp luôn đặt ra yêu cầu phải thường xuyên xem xét lại các mục tiêu. Thực tế cạnh tranh giữa các đô thị luôn thay đổi nhanh hơn các văn bản pháp quy và các nhà lãnh đạo luôn biết chứng tỏ mức độ linh hoạt của mình.

Shenzhen, China

Với quy mô lãnh thổ tương đương cả một tiểu lục địa, Trung Quốc là nơi được áp dụng nhiều cách làm quy hoạch rất thực dụng và phong phú mặc dù bề ngoài các nhà lãnh đạo luôn tuyên bố là cùng áp dụng một cách làm thống nhất. Dù rất cố gắng hạn chế việc hình thành các siêu đô thị nhưng cuối cùng họ lại vận dụng chính hình thức đó. Cách làm quy hoạch theo kiểu tập trung tuy đã lỗi thời nhưng vẫn còn giữ được một chức năng cơ bản là về mặt quản lý quỹ đất công, tức là toàn bộ những khu đất chưa được phát triển. Cơ chế quản lý đó được áp dụng ở mọi cấp độ, tới tận cấp thành phố, thậm chí cấp quận, huyện. Nhưng trên thực tế, bên cạnh những sơ đồ quy hoạch chi tiết xác định rõ phạm vi từng khu vực dân cư hay sản xuất vẫn có một số khu vực được quy hoạch theo sáng kiến của khu vực tư nhân với mức độ đa dạng rất cao. Tại các khu vực nông thôn hoặc xung quanh các đô thị nhỏ và vừa, tình trạng đô thị hoá đã lấp đầy những khu vực còn sót lại nằm kẹt giữa các khu khác đã phát triển đô thị. Kết quả đó là do chủ trương của những chủ tịch xã hoặc những thị trưởng phát huy được vị thế của mình. Như vậy, ở đây luôn tồn tại một hệ thống quản lý quy hoạch song song giữa những tuyên bố mạnh mẽ thể hiện tính thống nhất và những cách làm trên thực tế rất đa dạng. Còn các nhà quy hoạch thì luôn biết nắm bắt và lựa theo tình hình một cách rất linh hoạt.

Sự thay đổi các nền tảng của nền kinh tế đô thị và lợi nhuận cao về nhà đất là những nguyên nhân dẫn đến quá trình quy hoạch kiểu “linh hoạt” như vậy. Từ một nền kinh tế khép kín và hoàn toàn được phát triển theo các kế hoạch lập sẵn cả về mặt kinh tế và không gian, Trung Quốc đã vươn lên trở thành một “công xưởng của thế giới”. Hầu hết các đô thị đều chuyển mình từ sản xuất công nghiệp sang một nền kinh tế tập trung mạnh vào dịch vụ dựa trên những địa bàn đô thị ngày càng được mở rộng. Các đô thị lớn đều được phát triển theo những tiêu chuẩn của các siêu đô thị tầm cỡ thế giới với chủ trương xây dựng một nền kinh tế hướng tới xuất khẩu.

• Ảnh bên : Shenzhen, China - New Urban Village

Cùng với xu hướng dịch cư nông thôn và sự thay đổi cấu trúc của các gia đình cũng như những thay đổi về lối sống, sự gia tăng dân số tại các đô thị phụ thuộc vào các khả năng đáp ứng của chúng để đảm bảo sự chuyển dịch từ một hệ thống kinh tế chủ yếu dựa vào sản xuất công nghiệp sang một nền kinh tế đô thị toàn diện. Các chủ thể tham gia làm quy hoạch đã tính đến ưu thế kinh tế này song cũng chú ý tới đặc tính thiếu ổn định vốn luôn đi kèm với mô hình kinh tế đó. Trong bối cảnh đó, khả năng tiếp cận được thị trường nhà đất là một yếu tố biến thiên. Do những yêu cầu cấp bách, người ta có thể xây dựng các toà nhà trước rồi các công trình hạ tầng kỹ thuật mới được xây sau. Chừng nào các công trình này chưa hoàn thành thì người dân sống trong những khu vực đó phải tự xoay sở. Thị trường nhà đất với mức lợi nhuận cực lớn có được sự hậu thuẫn của một bối cảnh nền kinh tế nói chung đang thay đổi mạnh mẽ về bản chất. Thông thường các đồ án quy hoạch ưu tiên hướng tới các đối tượng kinh doanh bất động sản, còn những lĩnh vực khác thường để xem xét sau, thậm chí hoãn lại nếu đó là những công trình hạ tầng giao thông quy mô lớn. Các nhà đầu tư kinh doanh bất động sản không có trách nhiệm phải đảm bảo gắn các khu nhà ở với những nơi tạo công ăn việc làm. Họ chỉ có nhiệm vụ làm ra lợi nhuận trong khuôn khổ đã được định sẵn bởi các quy định hành chính đơn thuần.