Phân cấp và hệ quả

Đầu tư công và quy hoạch chỉ là hai trong nhiều lĩnh vực đã được phân cấp hoàn toàn cho địa phương và đang để lại những hậu quả tai hại cho nền kinh tế. Những bất cập trong việc phân cấp giữa trung ương và địa phương là chuyện cần sớm được giải quyết, nhất là khi doanh nghiệp trong và ngoài nước đều cảm nhận khá tiêu cực về chất lượng điều hành kinh tế của các địa phương, theo kết quả điều tra chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh 2012 (PCI 2012). 

Vài tháng sau khi nhận nhiệm sở, Bộ trưởng Kế hoạch và Đầu tư Bùi Quang Vinh đã gặp mặt một số nhà kinh tế. Là người mới có hơn một năm ở bộ sau khi trải qua tới chín năm ở vị trí lãnh đạo ngành kế hoạch tỉnh Lào Cai, ông muốn nghe ý kiến của họ về thách thức của ngành ở tầm quốc gia.

 

Người thuyết trình chính trong buổi tọa đàm, ông Trần Đình Thiên, Viện trưởng Viện Kinh tế Việt Nam, đặt một câu hỏi: “Nền kinh tế 100 tỉ đô la của chúng ta có những gì?”. Sau đó, ông Thiên liệt kê có 100 cảng biển với 20 cảng quốc tế, hơn 100 tổ chức tín dụng, 22 sân bay với 8 sân bay phục vụ quốc tế, 18 khu kinh tế ven biển, 27 khu kinh tế cửa khẩu, 260 khu công nghiệp, 650 cụm công nghiệp… Ngoài ra, mỗi tháng Việt Nam lại có thêm một khu đô thị mới. Ông nói: “Tỉnh nào cũng có sân bay, cảng biển, khu công nghiệp, sân golf, trường đại học… như quốc gia độc lập. Tình trạng trên dẫn tới lãng phí lớn và tranh chấp nguồn lực vô cùng khốc liệt”. 

• Ảnh bên: Bốc xếp hàng hóa tại Tân Cảng Sa Đéc, tỉnh Đồng Tháp. Việc phân cấp quy hoạch cho địa phương dẫn đến tình trạng hầu như tỉnh nào cũng có cảng biển với 100 cảng trên cả nước (Ảnh: Kinh Luân) 

Bài phát biểu của ông Thiên, còn được lặp lại ở một số diễn đàn khác sau đó, đã giúp tác động đến quyết định của Bộ trưởng Vinh và các đồng sự. Song, trong một mớ bòng bong những nút thắt của cơ chế, bộ trưởng chỉ có thể gỡ dần từng nút, mà đầu tiên là khu kinh tế. Kết quả là vào tháng 8 năm ngoái, Thủ tướng đã quyết định ngân sách nhà nước chỉ rót vốn đầu tư cho năm khu kinh tế trong vòng ba năm tới, thay vì cho tất cả 18 khu như trước. “Đó là hành động thiết thực ít ỏi đầu tiên trong tiến trình tái cơ cấu kinh tế tính đến nay”, ông Thiên nói. 

Ông Vinh, trong vai trò bộ trưởng đã không dễ đưa ra quyết định trên. Trước đó vài năm, Bộ Kế hoạch và Đầu tư từng tổ chức một hội nghị về khu kinh tế ở Chu Lai. Kết thúc hội nghị, Bộ trưởng Kế hoạch và Đầu tư lúc đó là ông Võ Hồng Phúc kết luận là cần lựa chọn nhiều nhất là 3 trong tổng số 15 khu kinh tế để tập trung phát triển, thay vì đầu tư dàn trải trên toàn quốc. Tuy nhiên, sau đó bộ này tiếp tục trình Chính phủ phê duyệt tiếp ba khu kinh tế nữa, thành 18 khu. 

Song, thật khó quy trách nhiệm cho bộ này về phương diện pháp lý. Nghị định 04 của Chính phủ ban hành năm 2008 về phân cấp quản lý nhà nước trong quy hoạch nêu: “Các bộ, ngành và ủy ban nhân dân cấp tỉnh có trách nhiệm báo cáo Thủ tướng Chính phủ và gửi văn bản cho Bộ Kế hoạch và Đầu tư về kết quả lập, thẩm định, phê duyệt sau khi quy hoạch được thông qua và quyết định phê chuẩn có hiệu lực thi hành”.

Quy định mới này đã thay đổi điều 11 của Nghị định 92/2006 và khiến chức năng của Bộ Kế hoạch và Đầu tư trở nên thụ động. Ông Lê Viết Thái, Trưởng ban Thể chế kinh tế, Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương, nói: “Có lẽ đây là một sai lầm trong việc sửa đổi nội dung của Nghị định 04/2008”. Ông nói, sau khi nghị định này có hiệu lực, Bộ Kế hoạch và Đầu tư đã mất hoàn toàn các thông tin về việc thực hiện quy hoạch ở các địa phương cũng như ở các ngành, lĩnh vực. Do vậy Chính phủ cũng không thể theo dõi thường xuyên quá trình này để kịp thời điều chỉnh khi cần thiết. Chính sai lầm này là một trong những nguyên nhân dẫn đến hiện tượng quy hoạch tràn lan, trùng lắp, không đồng bộ, thậm chí quy hoạch địa phương này chống lại quy hoạch địa phương khác. Hiện tượng ganh đua giữa các tỉnh trong một vùng, giành giật các dự án đầu tư công trong thời gian qua đã dẫn đến sự xuất hiện quá nhiều các công trình hiệu quả thấp, gây lãng phí cho nguồn lực ít ỏi của Nhà nước.

Nhưng không chỉ có thế. Các tỉnh đã được trao toàn quyền trong phê duyệt đầu tư. Từ năm 2006 đến nay, toàn bộ các dự án nhóm A, B, C đều giao cho các địa phương thẩm định và phê duyệt, trong khi Thủ tướng Chính phủ chỉ phê duyệt các dự án quan trọng quốc gia do Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư. Bên cạnh đó, các địa phương cũng được toàn quyền chi tiêu vốn đầu tư phát triển. Về phần mình, chính quyền tỉnh lại được quyền phân cấp nguồn vốn đầu tư cho quận, huyện.

Sáng kiến này cũng mang lại nhiều hệ lụy. Ông Trịnh Hữu Thắng, Giám đốc Sở Kế hoạch và Đầu tư tỉnh Bắc Giang, kể lại trong một hội nghị của ngành gần đây chuyện chính quyền một xã đã tăng khống giá trị một trụ sở ủy ban lên 6 tỉ đồng, gấp đôi so với thực tế… “Một xã chỉ có chưa đến 10 công chức, một cán bộ kiêm cả giao thông, thủy lợi thì không thể đủ năng lực… Chúng ta phân cấp quá mạnh, cấp xã cũng được phê duyệt dự án thuộc nhóm B. Cấp xã tự phê duyệt dự án, trong khi cấp huyện không kiểm soát được”, ông Thắng nói.

Vấn đề của cấp tỉnh, đương nhiên, gấp bội. Khi bắt đầu nhận nhiệm sở, Bộ trưởng Vinh đã nhận được danh sách dài các dự án trái phiếu chính phủ do 63 địa phương gửi lên với tổng số tiền lên tới 500.000 tỉ đồng trong giai đoạn 2011-2015. Số tiền này gấp hơn hai lần so với kế hoạch được Quốc hội phê duyệt cho năm năm (mỗi năm 45.000 tỉ đồng). Là người làm trong ngành kế hoạch, và lãnh đạo tỉnh Lào Cai suốt chín năm, trước khi chuyển về trung ương, ông Vinh hiểu được sức ép của lãnh đạo địa phương. Ông nói: “Chúng ta giao toàn bộ chỉ đạo phát triển kinh tế cho địa phương. Các tỉnh hiện đều phải làm kinh tế, quy hoạch, công nghiệp, nông nghiệp… Do phải thực hiện nghị quyết của đảng bộ, địa phương nào cũng lăn ra làm kinh tế. Thấy tỉnh bên làm được gì, thì mình cũng phải làm. Ông làm công nghiệp, tôi cũng phải làm. Không lẽ chỉ trồng lúa, hay bắt cá mà nhìn ông hưởng thuế xuất khẩu. Không làm lại bị phê bình. Các đồng chí bí thư, chủ tịch ngồi tâm sự với tôi cũng biết lắm, nhưng họ không biết làm thế nào”. Ông nói, lẽ ra chính quyền nên tập trung cho dịch vụ công, đảm bảo an ninh, và tạo môi trường kinh doanh, thay vì cứ phải đổ xô đi làm kinh tế.

Đến nay, theo các quy định tại Chỉ thị 1792 về tăng cường quản lý đầu tư từ vốn ngân sách và vốn trái phiếu chính phủ, các địa phương không được làm quá phần ngân sách nhà nước giao, và nếu vượt quá thì không được chính quyền trung ương bố trí vốn như trước. Tuy nhiên, Bộ trưởng Vinh tỏ vẻ không chắc chắn sẽ thành công trong việc chấn chỉnh đầu tư công do quá trình phân cấp triệt để. “Có lẽ, phải đến năm 2015 tình hình mới được cải thiện”.

Theo Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương, việc phân cấp quản lý kinh tế thời gian qua đã giúp phát huy được tính chủ động, sáng tạo của chính quyền các cấp. Cạnh tranh giữa các địa phương chính là tác nhân giúp địa phương cải thiện môi trường kinh doanh của mình. Tuy nhiên, tự do mà thiếu khuôn khổ cũng dẫn đến hỗn loạn. Theo ông Vũ Thành Tự Anh, Chương trình Giảng dạy kinh tế Fulbright, trong nhiều nguyên tắc phân cấp ở Việt Nam có hai nguyên tắc đáng chú ý. 

Đầu tiên là nguyên tắc “phân cấp từ trên xuống”, có nghĩa là những gì cấp trên không cần làm thì cấp dưới sẽ thực hiện, hoàn toàn không tương ứng với nguyên tắc phân cấp phổ biến trên thế giới là “những gì cấp dưới không làm được thì cấp trên mới phải làm” (từ dưới lên). Nguyên tắc phân cấp từ trên xuống đã đẩy đến hiện tượng cấp dưới luôn cảm thấy bị gò bó và cấp trên luôn ở trong tình trạng “quá tải” và không thể kiểm soát được đồng thời tiếp tục làm tăng tính “ỷ lại” ở chính quyền cấp dưới. 

Nguyên tắc thứ hai là phân cấp theo quy mô, hay còn gọi là “nắm to, buông nhỏ”. Đây là một trong những tiêu chí chủ đạo trong quá trình phân cấp ở Việt Nam, đặc biệt trong vấn đề quản lý đầu tư. Song quy mô đầu tư không phải lúc nào cũng tương ứng với tính chất và mức độ ảnh hưởng của dự án đầu tư. Chính nguyên tắc phân cấp này đã gây khó khăn không nhỏ cho các địa phương và đó cũng là một trong những nguyên nhân buộc họ phải tìm những biện pháp “xé rào” trong việc thu hút đầu tư nước ngoài. 

Tư Giang (Thời báo Kinh tế Sài Gòn)