1. Đặt vấn đề
Theo thống kê, Hà Nội có khoảng 1.579 chung cư cũ với phần lớn diện tích căn hộ nhỏ hơn 30 m2. Các chung cư cũ này không thỏa mãn diện tích ở của người dân cũng như các tiêu chuẩn liên quan đến an toàn kết cấu công trình và hạ tầng kỹ thuật.
Năm 2021, thành phố đã ban hành đề án cải tạo, xây dựng lại chung cư cũ với các kế hoạch, tiến độ thực hiện cụ thể. Tuy nhiên, tính đến năm 2023 mới chỉ đạt 1,14% so với kế hoạch [1].
Các khu chung cư và tập thể cũ của Hà Nội có đặc điểm đặc thù riêng và cần có mô hình tái thiết đô thị phù hợp hơn là chỉ đơn thuần thay thế chúng bằng các công trình nhà cao tầng [2 – 4]. Việc tái phát triển khu chung cư cũ tại Hà Nội là một bài toán quy hoạch tồn tại mức độ bất định và khả năng xung đột lợi ích cao.
Đồ án quy hoạch đồng thời phải xử lý yêu cầu an toàn công trình, bảo đảm chỗ ở và quyền tài sản của cư dân, cân đối hiệu quả đầu tư, đáp ứng chỉ tiêu hạ tầng và tuân thủ hệ thống quy hoạch cấp trên.
Khi các quyết định chủ yếu được hình thành theo tuyến hành chính-kỹ thuật một chiều, cộng đồng thường chỉ tiếp cận phương án ở giai đoạn lấy ý kiến. Vì vậy, phản hồi xuất hiện muộn, khó truy nguyên về dữ liệu đầu vào và dễ chuyển thành xung đột tại giai đoạn thực hiện.
Các lý thuyết quy hoạch tham gia chỉ ra rằng, mức độ tham gia không nên được đánh giá bằng số cuộc họp mà bằng khả năng tác động thực chất của người dân đến quyết định [5]. Quy hoạch cộng tác tiếp tục nhấn mạnh quá trình tạo lập tri thức chung và giải quyết vấn đề phức hợp thông qua tương tác đa chủ thể [6, 7].
Tuy nhiên, nếu thiếu một quy trình kỹ thuật và vị trí pháp lý rõ ràng, cách tiếp cận từ dưới lên (bottom-up approach) có thể chỉ dừng ở tham vấn hình thức hoặc tạo kỳ vọng vượt quá thẩm quyền của cộng đồng.
Vì vậy, vấn đề nghiên cứu không phải là lựa chọn cách tiếp cận từ trên xuống (top-down approach) hoặc từ dưới lên, mà là thiết kế một cơ chế tiếp cận từ dưới lên có kiểm soát, có khả năng cung cấp dữ liệu và phản hồi cho quy trình pháp định nhưng không làm thay đổi thẩm quyền phê duyệt.
Đến nay, vấn đề tái phát triển khu chung cư cũ tại Hà Nội theo hướng tiếp cận từ dưới lên cũng thu hút được sự quan tâm của một số học giả. Điển hình như, trong nghiên cứu [1], các tác giả đã thực hiện khảo sát sự mong muốn và sự quan tâm của người dân về các kịch bản cải tạo xây dựng chung cư cũ.
Trong nghiên cứu [8], tác giả tập trung xem xét vai trò của người dân trong quá trình cải tạo chung cư. Trên cơ sở phân tích ở trên, bài viết này tập trung trả lời ba câu hỏi nghiên cứu như sau: (1) Quy trình kỹ thuật của việc tiếp cận từ dưới lên cần những giai đoạn nào? (2) Các hoạt động tham gia được lồng ghép vào quy trình pháp lý ở đâu? (3) Hai quy trình này được phối hợp thế nào trong một mô hình thống nhất, có thể kiểm soát đầu vào, đầu ra và trách nhiệm của từng chủ thể?
2. Nội dung nghiên cứu
2.1. Sơ lược về phương pháp tiếp cận từ dưới lên và khung nghiên cứu
Phương pháp tiếp cận từ dưới lên (bottom-up approach) ở đây được hiểu là cách tổ chức quá trình quy hoạch. Trong đó, thông tin, nhu cầu và phản hồi từ cấp cộng đồng và các chủ thể thực thi được đưa vào từ giai đoạn xác định vấn đề, tiếp tục tham gia hình thành, đánh giá và điều chỉnh phương án. “Có kiểm soát” trong cách tiếp cận này được thể hiện ở 4 giới hạn sau đây:
(1) tuân thủ quy hoạch cấp trên và quy chuẩn; (2) sử dụng dữ liệu có nguồn gốc và phương pháp chuẩn hóa; (3) phân định rõ quyền đề xuất, quyền phản biện và quyền quyết định; và (4) mọi thay đổi sau phê duyệt phải thực hiện theo trình tự điều chỉnh pháp định.
Điều này sẽ tránh được sự tránh đồng nhất “tiếp cận từ dưới lên” với việc chuyển toàn bộ quyền quyết định cho cộng đồng. Khung lý thuyết trong nghiên cứu này được kế thừa từ nấc thang tham gia của Arnstein [5], quy hoạch cộng tác của Healey [6], và lý tính cộng tác của Innes và Booher [7]. Điểm phát triển của nghiên cứu này là thể chế hóa sự tham gia thành chuỗi dữ liệu – kịch bản – tham vấn – giám sát. Trong đó, phản hồi có thể được truy vết và liên kết với chỉ tiêu quy hoạch, thay vì chỉ tổng hợp thành biên bản ý kiến.
Bên cạnh đó, nghiên cứu này cũng tiếp cận đến khung pháp lý hiện hành, bao gồm Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn số 47/2024/QH15, có hiệu lực từ ngày 01/7/2025 [9], đã được sửa đổi, bổ sung bởi Luật số 144/2025/QH15 [10]; Nghị định số 178/2025/NĐ-CP [11], được sửa đổi bởi Nghị định số 34/2026/NĐ-CP [12]; và Thông tư số 16/2025/TT-BXD [13].
Các văn bản này điều chỉnh hệ thống, căn cứ, nội dung, lấy ý kiến, thẩm định, phê duyệt, công bố và cơ sở dữ liệu quy hoạch đô thị và nông thôn. Đối với cải tạo, xây dựng lại nhà chung cư, Luật Nhà ở số 27/2023/QH15 và Nghị định số 98/2024/NĐ-CP tạo khung chuyên ngành về kế hoạch cải tạo, lựa chọn chủ đầu tư, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và tổ chức thực hiện [14, 15].
Thêm vào đó, cơ chế tham gia và công khai còn được hỗ trợ bởi Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở số 10/2022/QH15, đã được sửa đổi năm 2025 [16, 17]. Đối với dữ liệu cư dân và nền tảng số, Luật Dữ liệu số 60/2024/QH15, Luật Bảo vệ dữ liệu cá nhân số 91/2025/QH15 và Nghị định số 356/2025/NĐ-CP yêu cầu việc thu thập, xử lý, chia sẻ và bảo vệ dữ liệu phải có căn cứ, mục đích, phạm vi và biện pháp an toàn phù hợp [18 – 20].
Do vậy, pháp luật hiện hành đã tạo không gian cho công khai, lấy ý kiến, số hóa dữ liệu và điều chỉnh quy hoạch; song phương pháp tiếp cận từ dưới lên vẫn phải được xác định là phương pháp hỗ trợ lập và ra quyết định, không phải một thủ tục thay thế quy trình pháp định.
2.2. Thiết kế nghiên cứu
Để trả lời được các câu hỏi nghiên cứu, bài viết này thực hiện theo trình tự các bước như sau:
– Bước 1: Xác định giai đoạn kỹ thuật, chủ thể, luồng thông tin và điều kiện áp dụng.
– Bước 2: Phân tích văn bản pháp luật theo chức năng để xác định các điểm có thể lồng ghép tham vấn và sản phẩm kỹ thuật.
– Bước 3: Lập ma trận đối sánh giữa các giai đoạn kỹ thuật và công việc pháp lý.
– Bước 4: Tổng hợp mô hình thống nhất và kiểm tra tính nhất quán theo ba tiêu chí: không thay đổi thẩm quyền pháp định, mỗi điểm chèn có sản phẩm kiểm chứng được và có vòng phản hồi sau phê duyệt.
2.3. Kết quả nghiên cứu và bàn luận
2.3.1. Thiết lập quy trình kỹ thuật 5 giai đoạn
Trước tiên, một quy trình kỹ thuật được thiết lập dựa trên 5 giai đoạn liên tiếp nhưng không tuyến tính tuyệt đối (Hình 1).
Giai đoạn 1 (Khởi tạo) nhằm xác định phạm vi, vấn đề trọng tâm, mục tiêu và cơ chế phối hợp.
Giai đoạn 2 (thu thập và chuẩn hóa dữ liệu) tích hợp dữ liệu pháp lý, không gian, kinh tế, xã hội và môi trường, đồng thời chuẩn hóa đơn vị, thời điểm và nguồn.
Giai đoạn 3 (xây dựng kịch bản) hình thành tập phương án, kiểm tra tương thích, lượng hóa chỉ tiêu và đánh giá khả thi.
Giai đoạn 4 (tham vấn và lựa chọn) công khai các kịch bản, giải thích đánh đổi, ghi nhận phản hồi và hoàn thiện phương án.
Giai đoạn 5 (giám sát và điều chỉnh) theo dõi chỉ báo trong quá trình thực hiện; khi điều kiện thay đổi vượt ngưỡng, kết quả giám sát phản hồi về giai đoạn dữ liệu hoặc xây dựng kịch bản.
Trong quy trình kỹ thuật này, chính quyền xác lập phạm vi, cung cấp dữ liệu pháp lý, điều phối tham vấn và thực hiện thẩm quyền phê duyệt. Tư vấn và chuyên gia thiết kế khảo sát, vận hành, phân tích và lượng hóa. Doanh nghiệp cung cấp dữ liệu chi phí-dòng tiền và kiểm tra khả thi.
Cộng đồng cư dân cung cấp dữ liệu xã hội, phản ánh nhu cầu, tham gia đánh giá và giám sát (Bảng 1). Theo đó, không có chủ thể nào sở hữu toàn bộ chuỗi thông tin. Vì vậy, chất lượng phương án phụ thuộc vào cơ chế trao đổi và kiểm chứng chéo.
2.3.2. Thiết lập vòng phản hồi và cơ chế đồng kiến tạo
Khác với quy trình kết thúc tại quyết định phê duyệt, nghiên cứu này đề xuất duy trì một vòng phản hồi gồm dữ liệu động, kịch bản, tham vấn, triển khai, giám sát và điều chỉnh (Hình 2). Dữ liệu mới không tự động làm thay đổi đồ án quy hoạch, chúng trước hết tạo tín hiệu rà soát.
Chỉ khi tín hiệu được xác minh, ảnh hưởng đến chỉ tiêu hoặc tính khả thi và đáp ứng điều kiện pháp lý, cơ quan có thẩm quyền mới xem xét điều chỉnh. Cấu trúc này vừa bảo đảm tính thích ứng vừa ngăn biến động ngắn hạn gây thay đổi tùy tiện.
Sự tham gia được tổ chức theo hai chiều mà mỗi chủ thể vừa cung cấp đầu vào, vừa nhận lại sản phẩm đã xử lý để xác nhận, phản biện hoặc thực hiện. Cư dân không chỉ trả lời khảo sát mà còn được tiếp cận các kịch bản và hệ quả của từng lựa chọn. Doanh nghiệp không chỉ đề xuất chỉ tiêu mà phải công khai giả định tài chính.
Tư vấn không chỉ lập bản vẽ mà còn phải giải trình cách chuyển dữ liệu thành chỉ tiêu. Chính quyền không chỉ phê duyệt mà còn bảo đảm dữ liệu, quy trình và kết quả tham vấn được lưu vết. Đây là nội dung “đồng kiến tạo có trách nhiệm” mà quyền tham gia luôn đi cùng nghĩa vụ cung cấp thông tin có thể kiểm chứng.
2.3.3. Thiết lập quy trình pháp lý và các điểm chèn theo hướng tiếp cận từ dưới lên
Trên phương diện chức năng, quá trình pháp định của một đồ án quy hoạch chi tiết phục vụ tái phát triển có thể được hệ thống thành sáu nhóm công việc: lập nhiệm vụ, lập phương án, thẩm định, phê duyệt, công bố và triển khai (Hình 3). Cách hệ thống hóa này không tạo thêm thủ tục hành chính mà xác định vị trí cho các sản phẩm tiếp cận theo hướng từ dưới lên trong hồ sơ và quá trình ra quyết định (Bảng 2).
Trong quy trình này, ở bước lập nhiệm vụ, dữ liệu cộng đồng giúp xác định đúng vấn đề và phạm vi tác động. Khi lập phương án, các kịch bản được kiểm tra đồng thời theo quy chuẩn, lợi ích xã hội và khả năng đầu tư. Khi thẩm định, báo cáo dữ liệu – kịch bản – tham vấn là tài liệu giải trình, không thay thế thành phần hồ sơ bắt buộc.
Ở thời điểm phê duyệt, cơ quan có thẩm quyền quyết định trên cơ sở pháp luật và kết quả thẩm định. Sau phê duyệt, công bố và giám sát tạo điều kiện phát hiện sớm sai lệch. Nếu cần điều chỉnh, thủ tục phải tuân theo pháp luật quy hoạch hiện hành.
2.3.4. Thiết lập điều kiện áp dụng
Mô hình chỉ vận hành khi đồng thời đáp ứng ba nhóm điều kiện sau đây:
Thứ nhất, điều kiện pháp lý yêu cầu xác định quy hoạch kịch bản thích ứng động (Dynamic Adaptive Scenario Planning, DASP) và hướng tiếp cận từ dưới lên (Bottom-up approach) là công cụ hỗ trợ, không làm thay đổi thẩm quyền hay giá trị pháp lý của đồ án.
Thứ hai, điều kiện dữ liệu yêu cầu danh mục biến, nguồn, thời điểm, quyền truy cập, quy tắc chuẩn hóa và biện pháp bảo vệ dữ liệu cá nhân.
Thứ ba, điều kiện tổ chức yêu cầu có đầu mối điều phối, lịch tham gia, cơ chế giải trình và nguồn lực duy trì giám sát (Hình 4).
Thiếu một trong ba nhóm, quy trình có thể hợp pháp nhưng hình thức, giàu dữ liệu nhưng thiếu trách nhiệm, hoặc có tổ chức nhưng không đủ căn cứ ra quyết định.
2.3.5. Mô hình tổ chức và phối hợp thống nhất
Nghiên cứu này đề xuất thành lập Ban điều phối theo từng đồ án như một cơ chế phối hợp hành chính-kỹ thuật, không phải cơ quan phê duyệt mới (Hình 5). Thành phần gồm cơ quan quản lý quy hoạch và chính quyền địa phương, đơn vị tư vấn, nhà đầu tư hoặc doanh nghiệp, đại diện cộng đồng cư dân và chuyên gia độc lập.
Cơ quan nhà nước giữ vai trò pháp lý và điều phối, tức đóng vai trò chủ đạo [21]. Tư vấn chịu trách nhiệm về phương pháp. Doanh nghiệp chịu trách nhiệm về dữ liệu đầu tư. Đại diện cư dân chịu trách nhiệm về việc tập hợp và phản hồi nhu cầu. Chuyên gia độc lập kiểm tra tính hợp lệ của quy trình và kết quả.
Mô hình thống nhất vận hành bằng các “cửa kiểm soát”. Một giai đoạn kỹ thuật chỉ được chuyển sang bước tiếp theo khi đầu ra đã được xác nhận về chất lượng dữ liệu, tuân thủ pháp luật và trách nhiệm của chủ thể.
Ngược lại, khi một quyết định pháp lý cần bổ sung căn cứ, hồ sơ được phản hồi đúng giai đoạn kỹ thuật thay vì được xử lý bằng cách điều chỉnh bản vẽ rời rạc. Quan hệ này tạo ra hai vòng phản hồi: vòng ngắn trong quá trình lập đồ án để sửa dữ liệu và kịch bản; vòng dài sau phê duyệt để theo dõi, rà soát và khởi động thủ tục điều chỉnh khi cần thiết.
2.3.6. Bàn luận
Với các kết quả như trên, nghiên cứu này đã có một số đóng góp cụ thể như sau:
Thứ nhất, chuyển hướng tiếp cận “bottom-up” từ nguyên tắc định tính thành quy trình có sản phẩm và trách nhiệm. Giá trị của việc tham gia không chỉ nằm ở tỷ lệ đồng ý mà còn ở khả năng truy vết nguồn thông tin, cách chuẩn hóa, ảnh hưởng đến chỉ tiêu và lý do tiếp thu hoặc không tiếp thu. Điều này đặc biệt quan trọng tại khu chung cư cũ, nơi “cộng đồng” bao gồm nhiều nhóm lợi ích khác nhau.
Thứ hai, giải quyết quan hệ giữa tính linh hoạt về kỹ thuật và ổn định về pháp lý. Quy trình kỹ thuật có thể lặp lại nhiều lần để học hỏi từ dữ liệu, nhưng sản phẩm pháp lý chỉ thay đổi thông qua thẩm quyền và trình tự được luật định. Vì vậy, “dashboard” hoặc chỉ số cảnh báo không phải là quyết định điều chỉnh quy hoạch; chúng là căn cứ để cơ quan có thẩm quyền lựa chọn duy trì, yêu cầu giải trình hoặc khởi động rà soát. Ranh giới này giúp mô hình tránh hai cực đoan: quy hoạch cứng, không phản ứng với thực tiễn hoặc quy hoạch biến động tùy tiện theo từng phản hồi ngắn hạn.
Thứ ba, tạo một cơ chế phối hợp khả thi trong điều kiện quản lý hiện hành. Ban điều phối có thể được thiết lập dưới hình thức tổ công tác hoặc cơ chế phối hợp của cơ quan tổ chức lập quy hoạch, không nhất thiết hình thành thiết chế pháp lý mới.
Tuy nhiên, để áp dụng thực tế, cần tiếp tục chuẩn hóa biểu mẫu dữ liệu, quy chế lựa chọn đại diện cư dân, cơ chế xử lý ý kiến thiểu số, tiêu chí độc lập của chuyên gia và chi phí duy trì hệ thống giám sát. Các ngưỡng tham gia, biểu quyết và điều kiện lựa chọn chủ đầu tư phải được xác định theo đúng trường hợp pháp lý cụ thể của dự án, không nên giản lược thành một tỷ lệ đồng thuận chung cho mọi quyết định.
3. Kết luận
Phương pháp tiếp cận từ dưới lên có kiểm soát trong tái phát triển khu chung cư cũ không thay thế quy hoạch từ trên xuống và không chuyển thẩm quyền pháp lý từ cơ quan nhà nước sang cộng đồng. Giá trị của phương pháp tiếp cận này nằm ở việc bổ sung một cấu trúc tham gia xuyên suốt.
Trong đó, cộng đồng, doanh nghiệp, tư vấn và chuyên gia cùng cung cấp và kiểm chứng thông tin. Cơ quan nhà nước điều phối, thẩm định và quyết định theo pháp luật. Quy trình kỹ thuật năm giai đoạn được liên kết với sáu nhóm công việc pháp lý thông qua các điểm chèn, sản phẩm kiểm chứng và cửa kiểm soát, tạo thành mô hình thống nhất từ khởi tạo đến giám sát-điều chỉnh.
Để triển khai theo hướng tiếp cận từ dưới lên được đề xuất ở đây, nghiên cứu này kiến nghị: (1) ban hành hướng dẫn thí điểm lồng ghép báo cáo dữ liệu – kịch bản – tham vấn trong hồ sơ quy hoạch chi tiết khu chung cư cũ; (2) thiết lập Ban điều phối theo từng đồ án; (3) chuẩn hóa nền tảng công bố và phản hồi số gắn với bảo vệ dữ liệu cá nhân; (4) quy định rõ cơ chế giải trình đối với ý kiến không được tiếp thu; và (5) đánh giá mô hình qua một số dự án thí điểm tại Hà Nội trước khi nhân rộng.
Việc áp dụng cần thường xuyên đối chiếu với các sửa đổi pháp luật mới, đặc biệt về thẩm quyền trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp, trình tự quy hoạch, nhà ở và dữ liệu.
ThS. Lê Ngọc Hải, TS Trần Xuân Hiếu, TS Lê Minh Khuê – Nhóm chuyên môn Quy hoạch, Khoa Kiến trúc và Quy hoạch, Trường Đại học Xây dựng Hà Nội;
TS Vương Xuân Cần – Trường Đại học Giao thông vận tải
