Ashui.com

Ngày 15/10, Hội thảo "Xây dựng chính sách cải tạo các khu đô thị cũ" do Tổng hội Xây dựng Việt Nam và Bộ Xây dựng phối hợp tổ chức. 

Tại hội thảo, Bộ trưởng Bộ Xây dựng Trịnh Đình Dũng (ảnh bên) khẳng định: Cả nước ta hiện có 3 triệu m2 sàn nhà chung cư cũ, nhưng đến nay chúng ta mới tiến hành cải tạo được 20/200 chung cư. Vấn đề cải tạo đô thị cũ là những vấn đề rất bức thiết hiện nay, mà chúng ta phải dày công suy nghĩ. Để cải tạo đô thị cũ một cách hiệu quả nhất là phải gắn kết với cộng đồng, người dân là chủ thể trong đô thị đồng thời giám sát, kiểm tra quá trình cải tạo đô thị cũ. Xây dựng chỉnh trang tái thiết đô thị phải làm sao cho phù hợp với văn hóa vùng miền. Chúng ta không thể lấy phố cổ Hội An làm hình mẫu để áp dụng cho Hà Nội được, miền ngược không thể lấy miền xuôi làm hình mẫu... Tất cả các đô thị cũ muốn cải tạo tốt phải phát huy được bản sắc văn hóa.

Để những đô thị cũ phù hợp với cuộc sống hiện đại là chủ để được các đại biểu đặc biệt quan tâm trong buổi Hội thảo. Các công trình kiến trúc, các quần thể lâu năm mới là cái hồn của các đô thị thì ở bất cứ đâu cũng gặp sự xung đột giữa bảo tồn và phát triển, giảm tải, chất thải. Đây là hiện tượng đặc biệt trong nội đô của các TP lớn – nơi giá trị di sản, giá trị chỉ dẫn địa lý, địa chất của đô thị...như một thương hiệu được hình thành khiến cho nó có một sức hấp dẫn lớn với cư dân, các nhà đầu tư. Những phố cổ, phố cũ, làng mạc quỹ nhà chung cư cũ...cũng là các loại di sản đô thị qua các thời kỳ. Nhưng làm thế nào để quy hoạch, quản lý và có cơ chế hợp lý nhằm giữ gìn và cải tạo các đô thị cũ cho phù hợp với nhu cầu phát triển mới là vấn đề cần được xem trọng. (Báo Xây dựng)

Ashui.com xin giới thiệu Tóm lược báo cáo Hội thảo của TS Phạm Sĩ Liêm, Phó Chủ tịch Tổng hội Xây dựng VN, Trưởng ban tổ chức Hội thảo.  

I. MỞ ĐẦU

Trong quản lý phát triển đô thi, chính quyền đô thị nước ta chú trọng chủ yếu đến mở mang các khu đô thị mới mà ít quan tâm quy hoạch cải tạo các khu đô thị cũ, thường để cho khu vực tư nhân tiến hành một cách tự phát, khiến nhiều khu đô thị cũ tại các thành phố lớn trở nên quá tải, giao thông tắc nghẽn, môi trường ô nhiễm, bản sắc đô thị bị giảm sút, tệ nạn xã hội tăng nhanh.

Sau khi điểm qua tình hình cải tạo đô thị trên thế giới và đánh giá hiện trạng các khu đô thị cũ nước ta, Báo cáo này đề xuất các ý tưởng đổi mới về xây dựng chính sách và thể chế cải tạo đô thị, góp phần vào công tác soạn thảo Chiến lược phát triển đô thị nước ta.

II. TÌNH HÌNH CẢI TẠO ĐÔ THỊ TRÊN THẾ GIỚI

Khi bước vào thời kỳ cách mạng công nghiệp, các đô thị trên thế giới đều phát triển mạnh mẽ, không chỉ các khu đô thị mới được xây dựng thêm để mở rộng địa giới đô thị mà các khu đô thị cũ cũng trải qua nhiều giai đoạn cải tạo, với điển hình nổi tiếng một thời là sự tái phát triển Paris bắt đầu từ năm 1853 của Thị trưởng Nam tước Haussmann bằng việc mở mang các đại lộ thẳng tắp và dỡ bỏ các nhà cửa xuống cấp, hay New York xây dựng Công viên Trung tâm (Central Park) rộng 341 ha tại khu Manhattan trong các năm 1858-1873.

Mục đích cải tạo đô thị thường là:

• Khôi phục các khu vực bị phá hủy hay hư hỏng nặng do các nguyên nhân khác nhau;
• Cải thiện nhà ở cho tương xứng với mức sống được nâng cao của người dân đô thị, nhất là của tầng lớp giàu có;
• Cải thiện giao thông đô thị để thích ứng với thời đại bùng nổ xe hơi;
• Nâng cấp các cơ sở kinh doanh để phồn vinh kinh tế và nâng cao năng lực cạnh tranh;
• Hiện đại hóa dịch vụ hạ tầng, khôi phục và trùng tu các di sản đô thị, tôn tạo cảnh quan, nâng cấp và mở rộng không gian công cộng.

Central Park ở thành phố New York 

Căn cứ vào mục tiêu cải tạo, có thể phân biệt 3 loại hình cải tạo đô thị chủ yếu là:

1. Tái thiết đô thị (urban reconstruction) để khôi phục khu vực đô thị bị phá hủy hay tái phát triển khu vực cần dỡ bỏ;
2. Chấn hưng đô thị (urban revitalization/regeneration/ renaissance) nhằm tạo động lực phát triển mới, nâng cao năng lực cạnh tranh cho đô thị;
3. Tái phát triển đô thị (urban redevelopment) để thay đổi cấu trúc đô thị, hiện đại hóa hạ tầng, cải thiện điều kiện sinh thái và cảnh quan đô thị.

Theo kinh nghiệm Đài Loan, mức độ cải tạo đô thị có thể phân thành 3 cấp là:

1. Tái thiết (trùng kiến): Thu hồi toàn bộ đất đai, dỡ bỏ công trình hiện có và tái định cư dân để xây dựng lại, nhằm thay đổi tính chất sử dụng đất hay tăng mật độ xây dựng;
2. Chỉnh trang (chỉnh kiến): Bắt buộc xây lại hay sửa chữa lớn, bổ sung trang bị cho công trình lỗi thời; khi cần thì dỡ bỏ để xây lại một số công trình và bổ sung thêm hạ tầng;
3. Duy trì và sửa sang (duy hộ): Tăng cường quản lý đất đai và kiến trúc, nâng cấp hạ tầng tại khu vực đang ở trong tình trạng tốt đẹp.

Từ những năm 1990 trở lại đây, cải tạo đô thị các nước hướng về xu thế phát triển bền vững, bảo vệ môi trường sinh thái, nâng cao chất lượng cuộc sống, xác lập công bằng xã hội, đề cao các giá trị nhân văn đồng thời với coi trọng các lợi ích kinh tế, khuyến khích tân trang và tái sử dụng thích nghi (adaptive reuse) thay cho phá dỡ và tái định cư quy mô lớn. Về mặt thể chế, thiên về phát triển cộng đồng (community development), coi trọng thành lập tổ chức của các chủ sở hữu để làm chủ đầu tư và mở rộng áp dụng Quan hệ đối tác công-tư. Một số công cụ tài chính công như Phí phát triển (Development Charges) và Phí tác động (Impact Fee) được sử dụng. Đó là những khoản thu do chính quyền địa phương quy định theo pháp luật để chi cho phát triển hạ tầng và nâng cấp các dịch vụ công cộng nhằm đáp ứng nhu cầu của các công trình mới xây dựng thêm.

Sau đây là tình hình cải tạo đô thị cụ thể tại một số khu vực trên thế giới:

• Tại Hoa Kỳ, cải tạo đô thị sau Thế chiến II trải qua 5 giai đoạn: 1) 1945-1954: xóa khu ổ chuột; 2) 1955-1963: kết hợp cải tạo đô thị với chính sách nhà ở xã hội; 3) 1964-1974: coi trọng dân quyền và phát triển cộng đồng, xem xét toàn diện các yếu tố kinh tế, xã hội và chính trị; 4) 1975-1985: tái phát triển các khu trung tâm thương mại; 5) 1986 đến nay: triển khai quan hệ đối tác công-tư trong tái phát triển các khu nhà ở theo dạng phát triển cộng đồng.

Phần lớn các đô thị châu Âu bị phá hoại trong Thế chiến II nên phải tái thiết cấp bách, xây dựng các cao ốc tấm lớn để nhanh có chỗ ở và đường cao tốc để ứng phó với tăng trưởng xe hơi, nhưng nhiều đô thị cổ kính cũng bị giảm sút bản sắc. Rút được bài học quá khứ, các dự án phục hưng đô thị cuối Thế kỷ XX có xu hướng lấy văn hóa làm chủ đạo, có tính tổng hợp hơn tính chuyên ngành, chăm lo phát triển đô thị sinh thái, coi trọng xử lý tình trạng phân cực và bất bình đẳng xã hội, thu hút sự tham gia của người dân.

Trong những năm đầu thế kỷ 21, ý thức được hậu quả của tình trạng tắc đường đối với môi trường và nền kinh tế, chính quyền thành phố Seoul đã thực hiện một chương trình cải tạo đô thị và phát triển giao thông công cộng quy mô lớn. Biện pháp tiêu biểu nhất được ông Lee Myung-bak, Thị trưởng Seoul thời kỳ đó, thực hiện là phá bỏ một trong những trục đường cao tốc nội đô chủ chốt chạy trên cao để khôi phục lại một con sông chảy giữa lòng thành phố, đó là sông Cheonggye-cheon. Đến nay, con sông này đã trở thành một nơi dạo bộ quen thuộc của người dân Seoul. (Ashui.com) 

Đô thị nước ta có thể học được nhiều kinh nghiệm bổ ích về cải tạo đô thị từ cuối Thế kỷ XX sang Thế kỷ XXI của một số nước châu Á gần gũi với nước ta như:

• Singapore năm 1964 khi đang còn tự trị đã đưa ra Chính sách cải tạo đô thị và thực hiện rất thành công, trở thành đô thị xanh, sạch, đẹp và phồn vinh nổi tiếng, với ví dụ điển hình là chấn hưng khu One Shenton Way trong trung tâm từ chỗ im lìm bất động về đêm thành khu nhộn nhịp tấp nập suốt ngày đêm, nhưng lại thiển cận khi tái thiết gần hết khu Chinatown làm mất bản sắc vốn có và Hán hóa phần nào khu Little India. Bài học lớn nhất trong cải tạo đô thị là xây dựng được khuôn khổ thể chế có hiệu quả.

• Hồng Kông từ 1988 lập ra Công ty Phát triển đất đai, đến năm 2000 thay thế bằng Cục Trùng kiến thị khu (Urban Renewal Authority/URA) để thực hiện chính sách cải tạo đô thị theo phương châm coi trọng sự tham gia của cộng đồng. Chính sách yêu cầu dự án cải tạo phải đánh giá tác động xã hội, có phần bảo tồn di sản, tái định cư dân trở lại trong quận và tự trang trải tài chính. Gần đây coi trọng việc sửa sang công trình để tái sử dụng thích nghi.

• Đài Bắc ban hành Quy tắc thi hành Luật Quy hoạch đô thị, trong đó có phần cải tạo đô thị. Phần lớn dự án cải tạo do Hiệp hội các chủ sở hữu làm chủ đầu tư và được Quỹ phát triển quốc gia cho vay lãi suất thấp, được chính quyền tài trợ có hoàn lại phần chi phí khởi động dự án. Năm 2008 thành lập Công ty cải tạo Đài Bắc có 40% vốn nhà nước để thực hiện các dự án cải tạo các khu vực cấp bách mà khu vực tư nhân chưa muốn tham gia.

• Tokyo trong những năm gần đây gắn cải tạo đô thị với chấn hưng kinh tế, đặt trọng tâm vào bảo vệ môi trường, phòng ngừa thiên tai, thích ứng với quốc tế hóa, và thu hút vốn đầu tư tư nhân. Năm 2001 lập Tổng bộ Chấn hưng đô thị do Thủ tướng trực tiếp làm thủ trưởng. Chính quyền có vai trò tạo điều kiện, trợ giúp lập Hiệp hội Tái phát triển có các chủ sở hữu và nhà kinh doanh bất động sản tham gia thực thi dự án tái phát triển, cho vay không lãi giúp khởi động dự án, chia sẻ một phần chi phí hạ tầng, cho phép nâng mật độ xây dựng, miễn giảm thuế đất, khuyến khích bảo tồn và phục hồi di sản.

• Seoul hướng chính sách cải tạo đô thị vào nâng cao năng lực cạnh tranh để trở thành đô thị toàn cầu mạnh, cải thiện cấu trúc đô thị (urban fabric) và chất lượng môi trường sinh thái, chú trọng tái phát triển hơn bảo tồn và khôi phục. Thành lập các hiệp hội gọi là “Hapdong” có các chủ sở hữu và các công ty xây dựng tham gia làm chủ các dự án tái phát triển, từ 2002 được Quỹ Nhà ở quốc gia cho vay tiền thực hiện.

• Thượng Hải xem chấn hưng đô thị là bộ phận quan trọng trong Chiến lược phát triển đô thị, năm 2009 lập tổ chức chuyên trách về tái phát triển đô thị do Thị trưởng đứng đầu và phân công từng phần việc cho các sở ban ngành. Có hai mô hình tái phát triển: 1) Chính quyền thu hồi đất, chuẩn bị mặt bằng rồi chuyển nhượng cho các dự án; 2) Công ty kinh doanh bất động sản tự lo đất đai cho dự án với sự phê chuẩn và giúp đỡ của chính quyền.
Có 3 phương án bồi thường: 1) Theo giá thị trường cộng thêm 25~30% phụ cấp khuyến khích; 2) Tái định cư ra xa với diện tích sàn tương đương nhưng có nhiều tiện nghi phụ hơn; 3) Tái định cư tại chỗ (thường khó thực hiện). Chính quyền bồi thường dỡ bỏ công trình nguy hiểm và đưa đất vào quỹ dự trữ.

III. THỰC TRẠNG CẢI TẠO CÁC KHU ĐÔ THỊ CŨ NƯỚC TA

1.1. Các giai đoạn: Từ khi cả nước thống nhất đến nay, đô thị nước ta đã trải qua ba giai đoạn cải tạọ đô thị:

1. Tái thiết đô thị (1975-1990) là công việc cấp bách đối với các đô thị miền Bắc bị phá hoại, thậm chí bị triệt hạ trong chiến tranh phá hoại bằng không quân của Hoa Kỳ và chiến tranh biên giới do Trung Quốc gây ra. Tái thiết đô thị ở miền Nam chủ yếu là khôi phục hoạt động của hạ tầng đô thị. Nguồn lực tái thiết đô thị dựa chủ yếu vào sự giúp đỡ của các nước xã hội chủ nghĩa, một ít từ các tổ chức quốc tế (trường học UNICEF) và Chính phủ Phần Lan (cấp nước Hà Nội ).

2. Chấn hưng đô thị (1991-2000) trong thời kỳ đầu Đổi mới chuyển sang kinh tế thị trường khiến các phố phường tàn tạ vắng vẻ trong thời kỳ bao cấp trở nên nhộn nhịp, sáng sủa. Chủ trương tách tỉnh cũng giúp hồi sinh các đô thị tỉnh lỵ mới. Đất đô thị trở nên có giá và xuất hiện “hiệu ứng mặt tiền” tạo ra giá trị cao cho các thửa đất và công trình dọc phố.

3. Tái phát triển đô thị để phát triển kinh tế (từ 2001 đến nay) khiến các đô thị trở thành những cực tăng trưởng, góp phần đưa nước ta vượt ngưỡng nước nghèo chuyển sang nhóm nước thu nhập trung bình thấp. Bộ mặt các khu đô thị cũ ngày càng trở nên hiện đại với sự xuất hiện các cao ốc, cửa hàng cửa hiệu được tân trang, hạ tầng được cải tạo và nâng cấp, nhiều đường phố và ngõ ngách được mở rộng, chiếu sáng công cộng được hiện đại hóa…Tuy vậy cũng xuất hiện nhiều thách thức như suy giảm bản sắc đô thị, thu hẹp không gian công cộng, một số khu vực có mật độ xây dựng quá cao, tắc nghẽn giao thông, ô nhiễm môi trường. Giá đất đô thị tăng vọt khiến chi phí phát triển trở nên đắt đỏ.

2. Chính sách và thể chế cải tạo đô thị

Trong thập niên đầu tiên của Thế kỷ XXI một loạt văn bản luật pháp được ban hành, như Luật Đất đai năm 2003, các Luật Doanh nghiệp, Luật Đầu tư, Luật Đấu thầu, Luật Nhà ở trong năm 2005, Luật Kinh doanh bất động sản năm 2006, đã tạo khuôn khổ pháp lý chung cho cải tạo đô thị. Nhưng chỉ gần đây, khi Luật Quy hoạch đô thị năm 2009 được ban hành thì mới có một số quy định pháp luật đề cập cụ thể đến cải tạo đô thị, ngoài chủ đề quy hoạch cải tạo (các Điều 23, 31,33, 39, 48, 73) thì còn đề cập đến chuẩn bị quỹ đất (Điều 62), hạ tầng đô thị (Điều 64), không gian ngầm (Điều 67) và công viên cây xanh, cảnh quan tự nhiên (Điều 68). Tuy vậy nhiều chủ đề quan trọng khác vẫn chưa được quan tâm như: phân công phân cấp và tổ chức thực thi, quản lý dự án, bảo tồn di sản, tài chính cho cải tạo, đảm bảo sự vận hành thông suốt của đô thị trong quá trình cải tạo...

Tóm lại, chính sách và thể chế đang là khâu yếu trong cải tạo đô thị.

3. Đánh giá hiện trạng cải tạo các khu đô thị cũ theo phân tích SWOT

Thành công :

• Nhiều khu vực trung tâm và đường phố đô thị trở nên phồn vinh và đẹp đẽ hơn nhưng vẫn giữ được bản sắc;
• Chuyển đổi chức năng thành công nhiều khu đất rộng lớn vốn là khu nhà máy, sân bay, bến cảng hay đất kém giá trị, tạo bộ mặt đổi mới cho đô thị;
• Bảo tồn và tôn tạo được phần lớn di sản đô thị đã góp phần giúp đô thị giữ được bản sắc, tạo cảm nhận nơi chốn, tăng năng lực cạnh tranh. Các hoạt động nâng cấp và chỉnh trang hạ tầng tạo thuận lợi cho các hoạt động kinh doanh và nâng cao chất lượng cuộc sống.

Yếu kém :

• “Cấy” quá nhiều cao ốc khiến một số khu vực bị vượt quá sức tải, nhất là về giao thông và môi trường, đồng thời tạo bộ mặt kiến trúc đô thị kém hài hòa;
• Không gian công cộng bị lấn chiếm, thu hẹp;
• Định hướng tái phát triển các khu đất có công trình phải dời đi hay tái thiết chưa rõ ràng;
• Thiếu chính sách bảo tồn di sản đô thị nên đã xẩy ra nhiều trường hợp đáng tiếc;
• Phương thức tổ chức thực hiện cải tạo đô thị lỗi thời, kém hiệu quả, xảy ra nhiều tranh chấp, tiến độ dự án kéo dài, sự vận hành của đô thị bị cản trở.

Thời cơ :

Định hướng phát triển kinh tế do Đại hội Đảng XI “chuyển đổi mô hình tăng trưởng từ chủ yếu phát triển theo chiều rộng sang phát triển hợp lý giữa chiều rộng và chiều sâu”, “vừa mở rộng quy mô vừa chú trọng nâng cao chất lượng, hiệu quả và tính bền vững” cũng chính là định hướng phát triển đô thị nước ta trong thời kỳ  tới, yêu cầu cải tạo các khu đô thị cũ cũng cần được chú trọng như phát triển các khu đô thị mới.

Thách thức :

• Tư duy phát triển đô thị chậm đổi mới, khuôn khổ pháp lý và thể chế còn sơ sài;
• Năng lực tổ chức thực hiện cải tạo đô thị của bộ máy chính quyền chưa theo kịp yêu cầu, tệ quan liêu tham nhũng chậm được đẩy lùi, thị trường bất động sản chưa được quản lý tốt.

Không gian Hồ Tây (Hà Nội)

IV. ĐỔI MỚI TƯ DUY VÀ PHƯƠNG PHÁP LUẬN CẢI TẠO ĐÔ THỊ

1. Đô thị học Thế kỷ XXI

Chuyên gia của Ngân hàng Thế giới đã tổng kết các trường phái đô thị học tiên tiến và kinh nghiệm quản lý đô thị thành công của các nước để đưa vào áp dụng trong Chiến lược phát triển đô thị với 4 độ đo là: An sinh (Livability), Sức cạnh tranh (Competitiveness), Tài chính vững (Bankability), Trị lý giỏi (Good Governance), trong đó hai độ đo trước là đầu ra còn hai độ đo sau là đầu vào.

Đối với cải tạo đô thị, hai độ đo đầu ra có nội dung cụ thể như sau:

1) An sinh cộng đồng là luận điểm then chốt trong Tân đô thị học, đề cao tiện nghi sinh hoạt và đi lại hàng ngày của người dân đô thị, nhằm bảo đảm an toàn, sức khỏe và cơ hội nghỉ ngơi giải trí trong môi trường sinh thái trong lành và môi trường xã hội thân thiện. Trong cải tạo đô thị, cần thông qua thiết kế đô thị có sự tham gia của cộng đồng mà tạo ra sự tương thích giữa đường phố, tòa nhà và không gian công cộng với nhau và với tầm vóc con người, tạo trung tâm hội tụ, cân bằng về giao thông, chú trọng bảo tồn các di sản đô thị và cảnh quan thiên nhiên, giữ gìn bản sắc (character) và tăng cường bản thể (identity) đô thị, bồi dưỡng cảm nhận quy thuộc, cảm nhận nơi chốn và cảm nhận cộng đồng cho mọi người sinh sống và lui tới khu vực đô thị đó.

2) Sức cạnh tranh đô thị thể hiện qua khả năng thu hút vốn đầu tư và công nghệ tiên tiến vào đô thị mình, hàng hóa sản xuất tại đây chiếm lĩnh được thị trường nơi khác, và ảnh hưởng đối ngoại của đô thị ngày càng mở rộng. Thông qua 5 nhóm giải pháp sau đây để nâng cao sức cạnh tranh đô thị:

• Tiếp thị đô thị (urban marketing) nhằm chuyển hóa mọi nguồn lực con người, tri thức và văn hóa cùng các tài nguyên thiên nhiên và nhân tạo thành các tài sản góp phần tạo ra nhiều giá trị gia tăng cho đô thị, như sức thu hút đối với thị trường, tăng thu cho ngân sách, “lấy đô thị nuôi đô thị”;

• Hình tượng đô thị (urban image) là ấn tượng của mọi người đối với những nét nổi bật của đô thị, như công trình độc đáo, cây cổ thụ, cảnh quan đặc sắc, bề dày văn hóa và lịch sử, giúp tạo ra “thương hiệu” của đô thị;

• Bản sắc đô thị là sự thể hiện ra bên ngoài các tố chất tinh thần độc đáo của đô thị như các di sản, phong tục tập quán, lễ hội, kiến trúc, lối sống và giao tiếp…;

• Cách tân đô thị (cities innovation) thể hiện qua các sản phẩm mới, dịch vụ mới, công nghệ mới, mô hình kinh doanh mới. Trong cải tạo đô thị, chú trọng các giải pháp thông minh trong nâng cấp hạ tầng, tiết kiệm năng lượng, bảo vệ môi trường và an ninh công cộng.

Một khái niệm rất quan trọng đối với phát triển đô thị, nhất là với cải tạo đô thị là sức tải đô thị (urban carrying capacity), tức là mức độ tối đa của hoạt động con người mà môi trường đô thị có thể tiếp nhận nhưng không bị xuống cấp nghiêm trọng, thường được đánh giá qua 7 nhân tố là: 1) Năng lượng; 2) Cây xanh công viên; 3) Đường sá; 4) Tàu điện ngầm; 5) Cấp nước; 6) Xử lý nước thải; 7) Xử lý rác thải. Một cách đánh giá khác là Phân tích dấu chân sinh thái (Eco-Footprint Analysis), dựa trên việc xác định đơn vị diện tích đất đai quy ước, gọi là “hecta địa cầu”(global hectare/gha), cần thiết cho sinh quyển để tái tạo tài nguyên đáp ứng nhu cầu tiêu thụ của một người về năng lượng, sinh khối, vật liệu xây dựng, nước và các tài nguyên khác, chẳng hạn năm 2006 mỗi người Mỹ cần 9.0 gha, người Thụy Sĩ cần 5.6 gha, người Trung Quốc cần 1.8 gha.

2. Định hướng chung chính sách cải tạo đô thị nước ta

Hòa nhập với tư duy đô thị học quốc tế trong Thế kỷ XXI, chính sách cải tạo đô thị nước ta nên định hướng theo phát triển bền vững về kinh tế, xã hội và môi trường, phồn vinh kinh tế phải đi đôi với chất lượng sống tốt, với công bằng xã hội, nhằm đạt các mục tiêu và yêu cầu sau đây:

1) Mục tiêu cơ bản :
• Đảm bảo an sinh cộng đồng;
• Nâng cao sức cạnh tranh đô thị.

2) Yêu cầu :
• Hài hòa lợi ích của đô thị, chủ sở hữu và các nhà đầu tư;
• Không vượt quá sức tải đô thị;
• Bảo tồn di sản đô thị;
• Tiếp cận tổng hợp;
• Theo chương trình/dự án có địa giới và thời hạn xác định;
• Cố gắng bảo tồn cộng đồng có bản sắc, hạn chế tái định cư xa nơi cũ.

3. Khuôn khổ pháp lý và thể chế

Để thực hiện chính sách cải tạo đô thị trong giai đoạn phát triển theo Chiến lược 10 năm 2011-2020, cần xây dựng khuôn khổ pháp lý và thể chế với thích hợp, gồm:

• Quản lý nhà nước về cải tạo đô thị cần được chuyên trách hóa, ít nhất là tại các thành phố lớn, để nắm vững được các đặc thù của hoạt động này. Cần phân định rõ vai trò của chính quyền, chủ sở hữu và khu vực tư nhân trong cải tạo đô thị.

• Thu hồi đất trong cải tạo đô thị thực ra là thu hồi công trình, thường là đa sở hữu, đa công dụng, vì vậy việc bồi thường đều gắn với tái định cư dân và tái phối trí các hoạt động kinh doanh rất phức tạp. Vì vậy nên áp dụng chế độ dự trữ đất, tức là chính quyền thu hồi đất và chuẩn bị mặt bằng có trang bị hạ tầng rồi sau đó mới giao đất cho các dự án cải tạo do các chủ sở hữu và khu vực tư nhân làm chủ đầu tư thực hiện theo quy hoạch. Chế độ dự trữ đất cho phép tiến hành cải tạo đô thị một cách có tổ chức, minh bạch, công bằng.
Trong một số trường hợp cụ thể, vẫn cho phép thực hiện dự án riêng lẻ phù hợp quy hoạch cải tạo theo đề xuất của chủ đầu tư, nhưng chính quyền không thu hồi đất mà chủ đầu tư phải tự thỏa thuận về đất đai với các chủ sở hữu công trình.

• Sự tham gia tích cực của cộng đồng và các chủ sở hữu có tầm quan trọng quyết định đối với thành công của cải tạo đô thị, vì vậy cần có khuôn khổ pháp lý có hiệu lực cho sự tham gia, chẳng hạn phải quy định giới hạn tối thiểu tỷ lệ các hộ trong chung cư hay các chủ sở hữu trong phạm vi dự án đồng thuận với dự án cải tạo.

• Chính quyền giữ vai trò chủ đạo trong cải tạo đô thị, lập quy hoạch, lấy ý kiến dân, tổ chức thu hồi đất, làm chủ đầu tư dự án hạ tầng, tạo điều kiện cho các chủ sở hữu làm chủ đầu tư các dự án của họ, xây dựng thu hút khu vực tư nhân vào các Hợp đồng PPP, giám sát quá trình thực hiện dự án cải tạo đô thị.

• Phân chia cải tạo đô thị thành ba mức độ: tái thiết, chỉnh trang và bảo trì nâng cấp để có khuôn phổ pháp lý và thể chế thích hợp cho từng mức độ.

Không gian công cộng thân thiện 

4. Cải tạo các khu vực đô thị đặc thù

1) Trung tâm đô thị, còn gọi là Khu Thương mại trung tâm (Central Business District/ CBD) thường là khu lõi lịch sử của đô thị và là khu vực đa chức năng, tập trung nhiều hoạt động hành chính, kinh tế và văn hóa của đô thị, có nhiều đường phố lớn, nhà ở và không gian công cộng rộng rãi, và cũng là đầu mối giao thông chủ yếu của đô thị. Trung tâm đô thị có diện tích khá rộng, định hình bộ mặt chủ yếu của đô thị và tạo “thương hiệu” đô thị, rất quan trọng cho “tiếp thị đô thị” và nâng cao sức cạnh tranh đô thị. Có 3 nguyên nhân dẫn đến cải tạo CBD:
• CBD hiện có không tương xứng với tầm vóc mới của đô thị;
• Trung tâm đô thị hiện có chủ yếu là trung tâm hành chính thưa thớt vắng vẻ;
• Đô thị thậm chí chưa có CBD nhận biết được.

Vì có khả năng sinh lợi lớn nên giá đất tại CBD rất cao, khiến xu hướng thâm dụng đất và phát triển “nén” rất mạnh, muốn thu hẹp không gian công cộng và di dời các  hạ tầng xã hội như bảo tàng, thư viện, trường học v.v. đi nơi khác. Vì số người làm việc tại đây và số khách vãng lai rất đông nên giao thông rất căng thẳng, nhiều khi phải tổ chức trong không gian 3 chiều thì mới trở lại cân bằng.

Công tác bảo vệ an ninh và vệ sinh công cộng cả ngày lẫn đêm tại CBD có ý nghĩa rất quan trọng. Không nên để tồn tại một “góc chết” nào không có giám sát. Chiếu sáng công cộng và chiếu sáng quảng cáo rất cần thiết nhưng không được quá chói chang và lòe loẹt gây “ô nhiễm ánh sáng”.

2) Đường phố bao gồm đường phố chính và đường phố nhánh. Đường phố chính tập trung trong CBD và dọc các tuyến giao thông huyết mạch, còn đường phố nhánh yên tĩnh hơn, chủ yếu gắn với các khu nhà ở. 

Vỉa hè không chỉ là nơi dành cho người đi bộ, kể cả người tàn tật, mà còn là nơi đỗ cho xe hai bánh rất cần cho các cửa hàng, và cũng là không gian công cộng để mọi người có thể giao tiếp với nhau. Vỉa hè còn là nơi trồng cây xanh nên cần chú ý đến sự tương thích của cây xanh với chiếu sáng công cộng và thông gió tự nhiên.
Tầng trệt của nhà cửa dọc đường phố phải thẳng hàng và liên tục để người đi bộ tiện quan sát, nên có chiều cao thống nhất để tiện kết nối các mái hiên có cùng chiều  rộng, giúp duy trì hoạt động kinh doanh khi thời tiết xấu.

3)Không gian công cộng là nơi ai cũng đến được mà không cần xin phép hay trả tiền, không chỉ bao gồm vỉa hè, quảng trường, vườn hoa công viên mà còn có các lối đi bộ, nhà ga, bến tàu, bến xe, chợ và cửa hàng cửa hiệu…Trong khi không gian giao thông kết nối các địa điểm thì không gian công cộng kết nối con người, là nơi họ giao tiếp, trao đổi thông tin và tương tác. Ở nước ta, đây còn là không gian hoạt động của khu vực kinh tế không chính thức (hàng rong, xe ôm…) và cả phi pháp (trộm cắp, mãi dâm, ma túy…), vì vậy việc quản lý cần đến các kiến thức tổng hợp chứ không chỉ là vấn đề giữ gìn trật tự và vệ sinh chung.

Không gian cảnh quan như các mặt nước, núi rừng cũng là những không gian công cộng tạo ra bản sắc đô thị cần được bảo vệ, chống xu hướng tư hữu hóa và làm biến dạng.

Nguyên tắc chung của cải tạo không gian công cộng là: 1) Tạo điều kiện kết nối liên hoàn và dễ tiếp cận; 2) thân thiện và an toàn cho người đi bộ, kể cả người tàn tật, có đủ chỉ dẫn cần thiết, chỗ tạm nghỉ, nơi trú khi thời tiết xấu, nơi vệ sinh công cộng; 3) Có sức hấp dẫn, kích cỡ phù hợp, nhiều chi tiết thú vị.

4) Tiểu khu nhà ở và chung cư cũ nát hiển nhiên không thể thực hiện cải tạo bằng cách phá dỡ rồi xây lại trên nền cũ mà phải quy hoạch lại theo tư duy đổi mới và không thể giao cho khu vực tư nhân thực hiện với mục đích kiếm lời. Giải pháp tối ưu là cải tạo thông qua Quan hệ đối tác Nhà nước-Chủ sở hữu-Khu vực tư nhân,  với vai trò mỗi bên là:
• Chính quyền đô thị thuê tư vấn lập quy hoạch, thiết kế đô thị cho khu vực định cải tạo, hướng dẫn và giúp đỡ các chủ sở hữu căn hộ trong phạm vi một cụm chung cư lập ra Hợp tác xã hay Hiệp hội nhà ở để làm chủ dự án một cao ốc chung cư mới, thông qua đấu thầu chọn chủ đầu tư tư nhân cho các tầng dưới để làm bất động sản kinh doanh. Chính quyền làm chủ đầu tư toàn bộ hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội thuộc dự án và đấu thầu chọn chủ đầu tư tư nhân các bất động sản thương mại bên ngoài các cao ốc chung cư.
• Chủ sở hữu các căn hộ chung cư thành lập HTX nhà ở để làm chủ dự án cao ốc chung cư mới, được chính quyền bảo lãnh vay vốn đầu tư và tự tổ chức tạm cư khi xây dựng và tái định cư khi công trình hoàn thành.
• Khu vực tư nhân thông qua đấu thầu (hoặc đấu giá) mà tham gia đầu tư vào các dự án thành phần của dự án cải tạo tiểu khu nhà ở và chung cư cũ nát.

5)Tái phát triển dải đô thị rộng 50m mỗi bên tuyến đường mới mở hoặc mở rộng đã được quy định trong Điều 31 Luật Quy hoạch đô thị có mục đích là sắp xếp lại các thửa đất hiện có cho vuông góc với tuyến đường, không cho phát sinh nhà siêu mỏng siêu méo, tạo ra đường phố khang trang hiện đại. Cách tổ chức thực hiện về cơ bản cũng tương tự như cải tạo các tiểu khu nhà ở cũ nhưng hiển nhiên là phức tạp hơn nhiều về mặt thể chế.

6) Nâng cấp đô thị đã được WB tại Việt Nam tài trợ thực hiện tại TP. HCM, Cần Thơ, Hải Phòng và Nam Định, nhằm kêu gọi các hộ hiến đất để mở rộng và nắn thẳng đường các ngõ xóm cho xe cứu hỏa vào lọt, làm cống rãnh thoát nước và chiếu sáng công cộng, nhờ đó cải thiện môi trường sinh thái, giúp người dân dễ tiếp cận việc làm và nâng cao giá trị tài sản của mình. Đây là kinh nghiệm hay mà các đô thị nên dùng.

5. Bảo tồn di sản đô thị 

Bảo tồn các di sản văn hóa, cảnh quan kiến trúc và lịch sử, gọi chung là di sản đô thị, đem lại lợi ích nhiều mặt không chỉ về tinh thần mà còn tạo ra sản phẩm du lịch, tạo việc làm, nâng cao năng lực cạnh tranh đô thị, vừa góp phần tăng trưởng kinh tế và giữ được bản sắc quốc gia trong bối cảnh toàn cầu hóa. Thời gian qua, các đô thị nước ta đã tích lũy được nhiều bài học thành công cũng như thất bại về bảo tồn di sản đô thị trong quá trình cải tạo đô thị. Hiện nay bảo tồn di sản đô thị là thách thức lớn đối với chính quyền đô thị nhưng cũng mở ra cơ hội lớn cho sự phát triển bền vững của đô thị. Để tận dụng cơ hội đó, cần tuân thủ các nguyên tắc sau:

• Mỗi dự án cải tạo đều phải có phần bảo tồn di sản. Danh mục di sản phải được xác lập và thẩm duyệt.

• Thông qua phương thức phục hồi (rehabilitation) để một mặt bảo vệ các yếu tố có ý nghĩa lịch sử, kiến trúc và văn hóa để di sản không quá xa rời bối cảnh lịch sử mà nó từng tồn tại, nhưng cũng không tách biệt với môi trường đô thị phát triển.

• Cộng đồng tham gia và giám sát quá trình quy hoạch bảo tồn di sản.

• Áp dụng rộng rãi quan hệ đối tác công-tư: đưa tư nhân vào quản lý khai thác di sản thuộc sở hữu công; chính quyền tài trợ và giám sát bảo tồn di sản thuộc sở hữu tư hay cộng đồng.

6. Vai trò của thiết kế đô thị

Luật Quy hoạch Đô thị quy định khi khu đô thị cũ đã cơ bản ổn định chức năng sử dụng của các lô đất thì không phải lập đồ án quy hoạch nhưng phải lập đồ án thiết kế đô thị để kết nối con người với nơi chốn, kết nối sự vận động (movement) với ngoại mạo đô thị, kết nối công trình xây dựng với thiên nhiên. Khu đô thị Phú Mỹ Hưng được Bộ Xây dựng công nhận là “Khu đô thị kiểu mẫu” đầu tiên của nước ta chính là do đã thành công trong các kết nối đó.

Tóm lại, trong cải tạo các khu đô thị cũ, chính quyền đô thị cần biết cách vận dụng có hiệu quả công cụ tuy còn mới mẻ nhưng rất cần thiết là thiết kế đô thị

V. KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ

Cho đến nay các dự án cải tạo khu đô thị cũ thường mang tính ngẫu nhiên, công trình cải tạo được quản lý không khác gì công trình xây dựng trong khu đô thị mới. Vì vậy, việc xây dựng chính sách và thể chế cải tạo đô thị đang là yêu cầu cấp bách. Nước ta có thể nhanh chóng làm tốt việc này thông qua học tập kinh nghiệm quốc tế và đúc rút kinh nghiệm của mình. Trên cơ sở đó, xin đề nghị:

1) Bộ Xây dựng đưa cải tạo đô thị vào Luật Đô thị đang dự thảo;
2) Các đô thị lớn đánh giá tình hình cải tạo đô thị mười năm qua;
3) Đưa nghiên cứu cơ sở khoa học của chính sách cải tạo đô thị vào chương trình nghiên cứu cấp quốc gia và đề tài cấp bộ;
4) Áp dụng thí điểm quan hệ đối tác công – tư trong cải tạo đô thị;
5) Xây dựng chế độ dự trữ đất cho cải tạo đô thị;
6) Xây dựng cơ chế tài chính cho cải tạo đô thị;
7) Xây dựng khuôn khổ pháp lý và thể chế cho bảo tồn di sản đô thị.
 
TS Phạm Sĩ Liêm - ảnh: Ashui.com