Những nghịch lý này không phải là ngẫu nhiên. Lý thuyết và thực tế đã cho thấy, nếu chính sách nhà ở chỉ tác động lên bề mặt của vấn đề, chẳng hạn như xây thêm căn hộ, hỗ trợ tín dụng, nhưng lại không chạm vào cấu trúc sở hữu đất đai và lợi ích kinh tế đằng sau nó, thì các kết quả thực tế thường rất hạn chế. Nhìn vào thực tiễn Việt Nam, nhận xét đó không phải là quá xa lạ: quy hoạch bị cắt khúc, đất công chuyển đổi chậm, cơ chế đấu thầu – đấu giá phức tạp, và tâm lý giữ đất để chờ tăng giá khiến tiến độ đề xuất, triển khai dự án thường bị kéo dài, tạo thành một vòng xoáy chính sách: mục tiêu đặt ra cao, công cụ thực thi rời rạc, còn thị trường phản ứng theo cái cách mà không ai mong muốn.
Tầng lớp lao động bị gạt khỏi trung tâm đô thị
Một điểm rất đáng chú ý về thị trường nhà ở Việt Nam trong thời gian 15 năm trở lại đây là sự dần dần biến mất của phân khúc nhà giá rẻ. Tại TPHCM, giai đoạn 2016-2020, căn hộ dưới 25 triệu đồng/mét vuông gần như không còn xuất hiện trên thị trường sơ cấp; nguồn cung mới tập trung gần như hoàn toàn vào phân khúc trung cấp và cao cấp. Hà Nội cũng rơi vào tình trạng tương tự. Khi thu nhập người lao động chỉ tăng 4-6% mỗi năm, còn giá nhà tăng 10-20% tùy khu vực, mức chênh lệch này đủ để khiến phần lớn công nhân, giáo viên, nhân viên dịch vụ và nhóm lao động mới tốt nghiệp đại học bị đẩy xa khỏi trung tâm đô thị.
Theo góc nhìn của Durkheim, một xã hội vận hành bền vững khi mà các thiết chế, trong đó có thị trường nhà ở, đảm nhận được chức năng phân bổ nguồn lực hợp lý, tránh để một bộ phận dân cư bị loại trừ khỏi đời sống đô thị. Khi một thành phố không thể nuôi dưỡng cuộc sống cơ bản cho những người đang vận hành nó, từ bảo vệ, thu ngân đến kỹ sư và nhân viên văn phòng, thì chính cấu trúc xã hội của đô thị bắt đầu rạn nứt từ bên trong. Đây không chỉ là vấn đề kinh tế mà còn là vấn đề chức năng của xã hội hiện đại: một thành phố thịnh vượng về vật chất nhưng thiếu cân bằng xã hội thường dễ dẫn đến những bất ổn ngấm ngầm trong nó.
Sự đứt gãy giữa nhu cầu xã hội và động lực thị trường
Trong các diễn đàn thảo luận về chiến lược, chính sách phát triển nhà ở xã hội/nhà giá rẻ, một câu hỏi thường xuyên được đặt ra là: tại sao doanh nghiệp tư nhân không mặn mà với phân khúc này? Câu trả lời thực ra không khó: chi phí đất cao, thủ tục kéo dài, biên lợi nhuận thấp, trong khi rủi ro pháp lý lớn. Thị trường bất động sản vốn vận hành theo các logic kinh tế: chủ đầu tư sẽ hướng đến phân khúc mang lại lợi nhuận cao nhất với rủi ro thấp nhất. Chẳng hạn, nếu xây nhà thương mại có thể thu được 15-25% lợi nhuận, còn nhà ở xã hội chỉ khoảng 7-10% trong điều kiện lý tưởng, lại phải chịu sự kiểm soát giá, khống chế tỷ suất lợi nhuận, thì khó có doanh nghiệp nào coi đây là một phân khúc lựa chọn hấp dẫn.
Thế nhưng, phía Nhà nước lại kỳ vọng khu vực tư nhân đảm đương phần lớn nhiệm vụ này. Điều đó tạo ra một mâu thuẫn căn bản mang đậm tính kinh tế – xã hội học: nhu cầu thực sự nằm ở nhóm thu nhập thấp, nhưng nguồn lực sản xuất lại thuộc về các chủ thể có động cơ lợi nhuận. Mâu thuẫn giữa nơi phát sinh nhu cầu và nơi nắm giữ năng lực cung ứng khiến mọi chính sách trở nên lệch pha ngay từ điểm xuất phát.
Tắc nghẽn thể chế: điểm nghẽn đầu tiên
Phần lớn các dự án nhà ở xã hội bị chậm không phải ở khâu xây dựng mà ở khâu phê duyệt pháp lý và bố trí đất. Một lô đất có thể mất 2-5 năm để chuyển đổi mục đích, hoàn thiện thủ tục đầu tư, thẩm định thiết kế, đánh giá tác động môi trường, phê duyệt giá bán, sau đó mới được khởi công. Khi thời gian kéo dài, chi phí tài chính tăng lên, khiến giá thành không thể thấp như ban đầu đã dự kiến.
Các chuyên gia nhiều lần chỉ ra rằng Nhà nước đang cố gắng phân bổ nhiệm vụ xã hội (nhà ở giá rẻ) bằng cơ chế thị trường (giao doanh nghiệp xây dựng), nhưng lại không tập trung giải quyết điểm nghẽn đầu tiên đó: đất sạch và thủ tục nhanh. Khi hai yếu tố này không thay đổi, thì các hình thức ưu đãi tài chính, từ giảm thuế đến gói tín dụng rẻ, đều chỉ đạt hiệu quả rất hạn chế.
Một nghịch lý khác là: nhiều địa phương thừa đất quy hoạch công nghiệp, đất thương mại dịch vụ, nhưng lại thiếu đất làm nhà ở xã hội. Cấu trúc đất đai và lợi ích gắn liền với nó tạo thành rào cản mà chính sách chưa chạm tới.
Thị trường nhà giá rẻ: một dạng thất bại kép
Trong kinh tế học đô thị, thị trường nhà ở xã hội/nhà ở giá rẻ thường được xem là một dạng thất bại kép: thị trường tự do không thể cung ứng vì lợi nhuận quá thấp, còn Nhà nước thì không đủ nguồn lực để tự phát triển với quy mô quá lớn. Việt Nam đang rơi đúng vào tình huống này.
Khi thị trường không cung cấp đủ, giá thuê nhà trọ tăng, người lao động phải di chuyển xa hơn để tìm nơi ở, kéo theo chi phí thời gian, chi phí xã hội và hạn chế tiếp cận các dịch vụ công như y tế, giáo dục, hạ tầng. Ở tầm vĩ mô, điều này làm tăng chi phí logistics của chính thành phố, giảm năng suất lao động và khiến doanh nghiệp khó tuyển dụng nhân sự hơn.
Ở tầm vi mô, nó tạo ra những hệ quả xã hội mà Durkheim gọi là sự mất kết dính: người dân sống rời rạc, đô thị trở nên phân lớp mạnh mẽ, dẫn đến tâm lý bất an và căng thẳng xã hội.
Vòng lặp thất bại của chính sách
Khi nhìn lại toàn bộ quá trình phát triển nhà ở xã hội từ năm 2010 đến nay, có thể nhận thấy một vòng lặp quen thuộc:
Càng thiếu nhà giá rẻ, giá đất càng tăng.
Giá đất tăng khiến chi phí dự án lớn hơn.
Chi phí lớn khiến doanh nghiệp né phân khúc nhà ở xã hội.
Dự án ít đi khiến Nhà nước phải tăng hỗ trợ trong khi nguồn lực hạn chế.
Các ưu đãi không đủ mạnh để bù cho chi phí đất và thủ tục.
Và tình trạng thiếu hụt lại tiếp tục trầm trọng hơn.
Trong vòng luẩn quẩn đó, một khi đất đai trở thành phương tiện tích lũy tài sản chủ đạo, mọi nỗ lực bình ổn giá nhà đều bị hút vào vòng xoáy tăng giá.
Một hướng thoát?
Kinh nghiệm từ nhiều quốc gia cho thấy có ba yếu tố quyết định thành công trong các chiến lược/chính sách phát triển nhà xã hội/nhà giá rẻ ở đô thị: Nhà nước cung cấp đất sạch, thủ tục gọn và đồng tài trợ để giảm chi phí cho doanh nghiệp. Singapore, Hàn Quốc và Trung Quốc đều đi theo mô hình này: Nhà nước chủ động tạo ra khung hạ tầng ban đầu rồi mới giao doanh nghiệp tham gia. Trong khi đó, Việt Nam vẫn đặt kỳ vọng lớn vào khu vực tư nhân mà chưa có cơ chế tiết giảm rủi ro cho họ.
Nếu không có những cải cách mạnh mẽ, mọi chính sách mới, dù được thiết kế tốt, cũng sẽ dễ dàng rơi vào vòng xoáy cũ. Bởi vấn đề cốt lõi của bài toán không nằm ở số lượng văn bản chính sách, hay những mức, những cách ưu đãi tín dụng, mà nằm ở sự tương thích giữa mục tiêu xã hội và các động lực kinh tế. Chỉ khi nào chính sách chạm đến tầng sâu của quan hệ đất đai và lợi ích xã hội thực sự, vòng xoáy này mới có thể được tháo gỡ.
Nhà ở xã hội/nhà giá rẻ, xét cho cùng, là nền tảng ổn định của một xã hội đô thị hiện đại. Nó không chỉ là chuyện xây bao nhiêu căn, mà còn là phép thử quan trọng để đánh giá khả năng điều phối giữa thị trường và Nhà nước, giữa tăng trưởng và công bằng. Khi đô thị tiếp tục mở rộng nhưng nhà ở xã hội/nhà giá rẻ ngày càng vắng bóng, thì những rạn nứt xã hội sẽ khó tránh khỏi.
PGS. Trương Quang Thông – Đại học Kinh tế TPHCM
