Đi tìm chữ “tư” trong hình thức đầu tư đối tác công – tư

Nhu cầu đầu tư lớn, ngân sách hạn hẹp trong bối cảnh đang tái cơ cấu đầu tư công cũng như các nguồn viện trợ từ bên ngoài giảm dần, vốn từ khu vực tư nhân được trông đợi là giải pháp tích cực để phát triển cơ sở hạ tầng.

Thế nhưng, từ khi có quyết định 71 năm 2010 của Thủ tướng Chính phủ ban hành Quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP) đến nay, trong số khoảng 20 dự án các địa phương đề xuất, chưa có dự án nào được triển khai. Nhiều dự án đầu tư có sự tham gia của khu vực tư nhân, mà các nhà kinh tế và giới luật học cho rằng cũng là những dạng thức của PPP nhưng khoác các chiếc áo pháp lý khác nhau như BOT (xây dựng – kinh doanh – chuyển giao), BT (xây dựng – chuyển giao), đã và đang được thực hiện nhưng tổng quy mô không lớn.

Sự tham gia của khu vực tư nhân vào các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng trong thời gian qua còn khiêm tốn

Chữ “tư” phải thật là “tư”

Tại hội thảo “Thực hiện dự án đối tác công – tư” ngày 17.7, TS Vũ Thành Tự Anh, đến từ chương trình giảng dạy kinh tế Fulbright nhận xét rằng nhìn vào các số liệu thống kê về nguồn vốn, có thể thấy rằng sự tham gia của khu vực tư nhân vào các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng trong thời gian qua còn khiêm tốn. Thế nhưng, sự khiêm tốn này còn rõ ràng hơn khi bóc tách cái gọi là tư trong các dự án BOT, BT. Ông cho rằng rất nhiều dự án không thể hiện được tinh thần của PPP là đối tác công – tư (Public Private Partnerships) mà chỉ là đối tác công – công (Public Public Partnerships) vì một bên tham gia với nhà nước là doanh nghiệp nhà nước thay vì doanh nghiệp tư nhân.

Luật sư Nguyễn Hưng Quang bình luận các cơ quan nhà nước đã đánh đồng chữ “tư” trong khái niệm về PPP với chữ “tư” trong khái niệm “nhà đầu tư” mà không quan tâm đến nguồn gốc sở hữu về vốn. Điều này không chỉ làm lu mờ ý nghĩa thực sự của các con số thống kê, mà quan trọng hơn, có thể làm cản trở mục tiêu thu hút đầu tư vì các doanh nghiệp nhà nước có lợi thế “chèn ép” đối với doanh nghiệp tư nhân.

“Tư” phải thực sự là “đối tác” của “công”

Theo luật sư Quang, mặc dù pháp luật có quy định việc lựa chọn đối tác đầu tư của các cơ quan nhà nước phải được thực hiện thông qua phương thức đấu thầu hoặc chào hàng cạnh tranh nhưng trên thực tế, thông tin về các dự án này thường không công khai tại một đầu mối mà chủ đầu tư phải tìm kiếm tại nhiều cơ quan khác nhau. Điều này khiến một số nhà đầu tư phải cố gắng “quan hệ” để “xin” thông tin. Hiện tại, đối với các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng cần sự tham gia của các nhà đầu tư, bộ Kế hoạch và đầu tư và UBND các tỉnh mới chỉ công bố danh mục dự án với những thông tin rất cơ bản, không đủ để nhà đầu tư nghiên cứu, tính toán. Những điều này cho thấy sự yếu thế của nhà đầu tư trong các dự án đối tác công – tư nhưng lại cho thấy khả năng tiềm tàng về “những mối quan hệ phi chính thức”.

Sự yếu thế này cũng tác động đến họ khi đàm phán, xây dựng hợp đồng và tạo ra nhiều rủi ro khi có tranh chấp. Ông Quang nói có nhà đầu tư cho rằng cơ hội để đàm phán dường như là không có, mà thay vào đó, nhà đầu tư cố gắng thoả hiệp những yêu cầu mà khu vực công đưa ra hoặc cố gắng xin thêm nhiều điều kiện ưu đãi. Cũng vì vậy mà các nhà đầu tư có thói quen “xây dựng hợp đồng trên cơ sở niềm tin” vì sợ nếu soạn hợp động quá chi tiết có thể sẽ nhận được ý kiến rằng “thiếu niềm tin vào chính quyền”. Tất nhiên, thói quen này còn có nguyên nhân từ năng lực đàm phán của các bên, cũng như quan niệm của đối tác công: họ nghĩ việc soạn hợp đồng như làm một cái kế hoạch để trình cơ quan cấp trên phê duyệt, nếu rườm rà thì cấp trên có thể… không hiểu.

Theo các diễn giả, kinh nghiệm thành công từ Indonesia trong việc thực hiện PPP cho thấy hợp đồng được hiểu để thực hiện theo tinh thần đã được thoả thuận chi tiết chứ không phải theo cách mà Nhà nước được lợi vì họ có cơ quan tư pháp độc lập.

Không thừa nhận hay phủ nhận tình trạng “phi đối tác” này, ở một khía cạnh khác, ông Nguyễn Đăng Trương, phó cục trưởng cục Quản lý đấu thầu, bộ Kế hoạch và đầu tư, đơn vị đang phụ trách thí điểm PPP cho rằng chính nhiều nhà đầu tư cũng muốn quan hệ xin – cho, như trong nhiều dự án BT mà thực chất là đổi đất lấy hạ tầng. Nhiều ý kiến cho rằng nên chấm dứt hình thức đầu tư này, con đường phải được đấu thầu, miếng đất phải được đấu giá một cách công khai, minh bạch, bình đẳng.

Là “đối tác” thì phải hài hoà lợi ích, chia sẻ rủi ro

Ông Dương Quang Châu, giám đốc đầu tư công ty CII, đơn vị đã thực hiện nhiều dự án BOT tại TP.HCM cho rằng, nhà đầu tư tư nhân như CII rất khó tham gia đầu tư theo hình thức PPP vì dự án “thơm” đã hết, mục tiêu của nhà đầu tư là lợi nhuận, vì vậy “đừng quá kỳ vọng là lôi tư nhân vào”. Ông Châu nói một loạt dự án mà bộ Kế hoạch và đầu tư đưa ra đều có vốn đầu tư trên 10.000 tỉ đồng, khó trông đợi gì nhiều nếu chỉ từ việc thu phí.

Lợi ích đã không đủ hấp dẫn, rủi ro cũng lệch pha. Luật sư Nguyễn Hưng Quang cho rằng dường như vẫn có sự dè dặt, thiếu tin tưởng và/hoặc thiếu trách nhiệm trong việc lập kế hoạch, xây dựng và vận hành dự án của khu vực công đối với khu vực tư. Điều này dẫn đến việc có dự án hợp tác nhà đầu tư đã không được bảo đảm lợi ích tối thiểu theo dự toán do hai bên thống nhất. Khi nhà đầu tư xây xong cầu Phú Mỹ đã lâu mà TP.HCM chưa xong đường Vành đai đông để kết nối theo thoả thuận, tiến sĩ – đại biểu Quốc hội Trần Du Lịch nói TP.HCM muốn giải quyết cũng không có cơ chế, nhận cầu thì không biết tiền đâu để trả.

Vướng mắc cụ thể này được ông Lịch và nhiều người đặt trong tổng thể những vướng mắc để đi đến đồng thuận là cần phải xây dựng một đạo luật về PPP, hợp nhất các dạng thức của PPP, quy định cụ thể quyền – nghĩa vụ các bên, chính sách ưu đãi đầu tư… thay thế những quyết định, nghị định có địa vị pháp lý thấp và đang tản mác hiện nay. Đồng ý là cần một đạo luật như vậy nhưng ông Trương đặt vấn đề: có dừng không làm PPP để chờ luật không? Không ai cực đoan đến mức phải dừng nhưng rõ ràng là từ đây đến đó, khó có thể kỳ vọng một sự đột phá trong việc thu hút vốn của khu vực tư nhân đầu tư cho cơ sở hạ tầng.

Nguyên Lê