Đối mặt với sự phát triển đô thị nhanh chóng, thiếu đồng bộ nhất quán trong sử dụng đất và phát triển, khai thác hạ tầng, chính quyền TP Hồ Chí Minh đang tiếp cận các vấn đề quản lý quy hoạch và phát triển đô thị với một số giải pháp mới.

Cơ cấu sử dụng đất – khác biệt giữa quy hoạch và thực tiễn

Ở Việt Nam, thông thường các hoạt động phát triển đô thị được quản lý theo quy hoạch chung và quy hoạch chi tiết. Quy hoạch tổng thể xây dựng đô thị (quy hoạch chung) Tp. Hồ Chí Minh được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt vào tháng 01/2010. Từ đó, đồ án này đã được áp dụng như là một quy hoạch tổng thể đô thị chính thức. Có thể thấy những điểm khác biệt trong cơ cấu sử dụng đất giữa quy hoạch và thực tiễn, cụ thể như sau:

- Quá trình phát triển mở rộng đô thị không theo hướng Nam và Đông Nam như trong quy hoạch, mà theo hướng Tây và Tây Bắc, nơi điều kiện địa hình, địa chất tốt hơn.

- Do đó, các khu vực phía Tây và Tây Bắc được xác định là đất dự trữ cho nông nghiệp và mảng xanh trong quy hoạch chung, nhưng trong thực tế đã trở thành đất đô thị hóa.

- Đồng thời, phần lớn các trung tâm đô thị mới và các khu công nghiệp được hoạch định tại các khu ngoại vi trong thực tế đã không hình thành; trong khi đó các khu dân cư và khu công nghiệp quy mô vừa và nhỏ vốn không có trong đồ án quy hoạch được duyệt trong thực tế lại hình thành xen cài quanh khu trung tâm. Những điểm khác biệt giữa quy hoạch và thực tế như vừa nêu có thể được lý giải như sau:

- Bản thân đồ án quy hoạch chung chỉ đơn thuần xác định các nội dung chung nhất về cơ cấu sử dụng đất và định hướng phát triển cơ bản. Trong khi đó, quy hoạch chi tiết vốn rất cần thiết để quản lý hoạt động đầu tư xây dựng dựa trên cơ sở quy hoạch chung lại không được lập kịp thời để có thể giúp các cơ quan chức năng quản lý các hoạt động phát triển đô thị.

- Rất nhiều trong số các công trình tại các khu vực đô thị hóa nhanh ở ven đô được xây dựng mà không có giấy phép hay bất kỳ văn bản chấp thuận nào của các cơ quan chức năng theo quy định. Cụ thể, tỷ lệ các công trình xây dựng không giấy phép chiếm đến 66,7% tổng số các công trình xây dựng từ năm 2001 đến năm 2003. Giai đoạn đầu những năm 2000, vô số trường hợp xây dựng không phép tại các quận ven. Thực tế này là do quy trình thủ tục xin giấy phép đầu tư xây dựng rườm rà, phức tạp, mặc dù đã có nhiều chuyển biến đáng kể từ những ngày đầu của thời kỳ đổi mới.  

- Do ngân sách chính phủ hạn hẹp, các dự án phát triển đô thị và phát triển hạ tầng quy mô lớn xác định trong đồ án quy hoạch là những dự án đòi hỏi nguồn vốn đầu tư từ tư nhân, nhà đầu tư nước ngoài, vốn ODA hoặc các nguồn hỗ trợ khác. Hệ thống cơ chế chính sách cần thiết để đảm bảo hiệu quả trong việc khai thác sử dụng các nguồn vốn hỗ trợ kể trên hiện vẫn chưa được hoàn chỉnh, do đó dẫn đến hệ quả là việc triển khai và thực hiện các hoạt động đầu tư phát triển đô thị gặp rất nhiều khó khăn với hệ thống kinh tế chính trị trong thời kỳ đổi mới.

- Đồ án quy hoạch chung được lập mà không cân nhắc kỹ các yếu tố tác động trực tiếp đến quá trình phát triển đô thị như đã đề cập trong phần 2.3 trên đây, dẫn đến tính khả thi của đồ án ở mức rất thấp và hoạt động xây dựng phát triển đô thị đã không thể được kiểm soát như đã hoạch định trong đồ án. Điều này cho thấy rằng chính quyền thành phố chưa có một hệ thống nghiên cứu, phân tích hiệu quả để có thể xây dựng một cơ sở dữ liệu phục vụ công tác quy hoạch đô thị.

- Bên cạnh đồ án quy hoạch chung cho toàn thành phố, chính quyền mỗi quận huyện có thẩm quyền lập quy hoạch phát triển khu ở hay khu công nghiệp trên địa bàn do mình quản lý. Rất nhiều dự án đầu tư do chính quyền quận/huyện lập ở các khu vực ngoại thành, vấn đề là các dự án này lại rất khác so với những gì được xác định trong quy hoạch chung.  

Lỗi chắp vá…

Ở Việt Nam, các chỉ tiêu xây dựng như hệ số diện tích sàn, mật độ xây dựng và tầng cao xây dựng được xác định trong quy hoạch chi tiết. Nhưng các đồ án quy hoạch chi tiết được lập cho đến nay vẫn chưa thể phủ hết toàn phạm vi thành phố.

Tuy rằng nhìn chung các quận/huyện đều có thẩm quyền cấp phép và phê duyệt các dự án đầu tư phát triển trên địa bàn nhưng hiếm khi tự lập quy hoạch chi tiết cho toàn phạm vi địa giới hành chính trực thuộc. Trong nhiều trường hợp, các nhà đầu tư phải tự lập một đồ án quy hoạch chi tiết cho phần đất dự án của mình để trình nộp xin ý kiến thẩm duyệt và giấy phép, và trong trường hợp cần thiết phải chỉnh sửa/ bổ sung đồ án. Đồ án hoàn chỉnh sau đó được công nhận đầy đủ về mặt pháp lý và áp dụng như một quy hoạch chi tiết. Kết quả là, thành phố là sự chắp vá của vô số các đồ án quy hoạch chi tiết, gây ra sự thiếu đồng bộ nhất quán trong sử dụng đất và phát triển, khai thác hạ tầng.

Mặt khác, bản thân quy hoạch chi tiết lại đòi hỏi phải có quá nhiều thông tin để tổng hợp vào các bản vẽ quy hoạch đô thị. Các chi tiết như vị trí tường công trình, vị trí trạm xe buýt, đèn đường và các tiện nghi/ tiện ích tương tự cần thiết trong quy hoạch chi tiết được thể hiện quá chi tiết so với yêu cầu thực tế của công tác quy hoạch đô thị, dẫn đến hệ quả là quy hoạch chi tiết không thể được áp dụng trọn vẹn vào các dự án đầu tư phát triển thực tế.

Do đó, khi một nhà đầu tư có kế hoạch đầu tư phát triển một khu đất nằm trong phạm vi của một đồ án quy hoạch chi tiết đã được lập từ trước, quy trình xin ý kiến thẩm duyệt và xin giấy phép sẽ phức tạp và mất rất nhiều thời gian do thường phải điều chỉnh lại quy hoạch chi tiết cho phù hợp với kế hoạch đầu tư thực tế.

Có thể nhận thấy rằng hệ thống cơ chế chính sách chi tiết, cụ thể về quy hoạch đô thị là hệ thống được xây dựng trên tinh thần là sẽ do bộ máy cơ quan nhà nước thuộc nền kinh tế quản lý tập trung vận hành. Tuy nhiên, trong nền kinh tế chính trị của thời kỳ mới, hệ thống cơ chế chính sách hiện tại với sự cứng nhắc, thiếu linh hoạt cố hữu sẽ không có tính khả thi cao nếu tiếp tục được áp dụng cho các dự án đầu tư phát triển đô thị có sự tham gia góp vốn của tư nhân và nhà đầu tư nước ngoài trong thời kỳ mới.

Điều đó khiến các cơ quan này không hào hứng với công tác lập quy hoạch chi tiết, trừ những khu đầu tư phát triển mới hoặc những khu vực đặc biệt đã có định hướng phát triển rõ ràng. Ở những nơi không có quy hoạch chi tiết, hoạt động xây dựng được thực hiện và quản lý theo Quy chuẩn Xây dựng, là quy chuẩn được áp dụng chung cho toàn quốc.

Do Quy chuẩn Xây dựng không quy định các chỉ tiêu cụ thể đối với các công trình kế cận nhau, đường tiếp giáp mặt tiền lô đất/ công trình, v.v...  kết quả của các dự án đầu tư phát triển  đô thị thường là các công trình, các khu  đô thị không phù hợp với cảnh quan/ môi trường hoặc không đảm bảo về phương diện phòng chống thảm họa.

Cần bộ quy chế riêng và tuyển lựa phương án tối ưu

Để giải quyết vấn đề thiếu quy hoạch chi tiết và áp dụng sai Quy chuẩn Xây dựng như đã nêu, chính quyền Tp. Hồ Chí Minh đang xây dựng một hệ thống quản lý xây dựng bằng cách ban hành các quy chế, quy định hoặc quyết định cụ thể riêng cho từng nhóm vấn đề.

Khi cần thiết, chính quyền Thành phố tổ chức các cuộc thi quốc tế để tuyển lựa các phương án quy hoạch và thiết kế đô thị tối ưu cho các khu có diện tích lớn và tầm quan trọng chiến lược. Khu đô thị mới Nam Sài Gòn (3.300ha, 1993), Khu đô thị mới Thủ Thiêm (657ha, 2003), và Đô thị cảng Hiệp Phước (3.600ha, 2007) đều tìm kiếm ý tưởng quy hoạch và thiết kế đô thị trên cơ sở các phương án đề xuất từ các cuộc thi quốc tế.

Cuộc thi ý tưởng quốc tế hướng đến mục tiêu thúc đẩy quá trình lập quy hoạch chi tiết cho một khu dự án quy mô lớn. Tuy nhiên, điều này đồng nghĩa với việc các chỉ tiêu như hệ số sử dụng đất, tầng cao khống chế, và các chỉ tiêu quản lý xây dựng khác vốn trước đây được xử lý và quyết định hoàn toàn bởi đội ngũ cán bộ thuộc chính quyền thành phố hoặc quận/huyện thì nay được nghiên cứu đánh giá đồng bộ và quy định cụ thể trong các quy hoạch chi tiết.

Do đó, có thông tin rằng một bộ phận cán bộ thuộc các cơ quan chức năng than phiền về các quy định đồng nhất xác định trong các quy hoạch chi tiết, vì sẽ dẫn đến nhược điểm là triệt tiêu khả năng xem xét cân nhắc và giải quyết linh động trong cấp phép và phê duyệt các dự án đầu tư xây dựng đơn lẻ. Xét thấy ý kiến than phiền này chưa phù hợp vì không đảm bảo được tính minh bạch và hợp lý trong quy hoạch đô thị, mặc dù đúng là công tác quy hoạch cũng cần phải có sự linh động trong một chừng mực nhất định.

Tại Tp. Hồ Chí Minh, nơi quá trình đô thị hóa đang diễn ra từng ngày trong bối cảnh nền kinh tế thời kỳ đổi mới, chính quyền thành phố đang tiếp cận các vấn đề quản lý quy hoạch và phát triển đô thị với một số giải pháp mới. Tuy nhiên, trong thực tế, mặc dù Luật Quy hoạch đô thị đã được ban hành năm 2010, hệ thống thể chế chính sách cơ bản trong quy hoạch đô thị phần lớn vẫn không thay đổi, bao gồm cả những tồn đọng đã xác định. Do đó, hệ thống quy định, quy chế và luật hiện hành liên quan đến quy hoạch và phát triển đô thị được kỳ vọng sẽ có sự thay đổi và cải tổ sâu rộng để có thể thích ứng và hỗ trợ đắc lực hơn cho nền kinh tế chính trị mới sau thời kỳ Đổi Mới.  

Shigehisa Matsumura, Viện nghiên cứu Nikken Sekkei

>> Không gian đô thị TP.HCM tầm nhìn 2025 

>> Quy hoạch khu trung tâm TP.HCM: Bước đột phá về hạ tầng, giao thông