Với những khác biệt to lớn về thời gian, bối cảnh ra đời, trình độ phát triển, xã hội và thể chế chính trị, không thể có sự so sánh ngang bằng giữa hai nền quy hoạch Việt Nam và Anh. Tuy nhiên nếu cho rằng Anh có một nền quy hoạch tiên tiến đáng để học tập – ít nhất về mặt quản lý đô thị, tổ chức không gian và tạo dựng môi trường sống có chất lượng – chúng ta không thể không tìm hiểu con đường phát triển của nền quy hoạch này. Bài viết dưới đây tập trung tìm hiểu giai đoạn hình thành, phát triển và hoàn thiện của nền quy hoạch Anh (từ giữa thế kỷ 19 đến những năm 1980s) với các vấn đề đặc trưng tương tự Việt Nam: cải tạo, mở rộng, xây mới đô thị; xác định hướng tổ chức phát triển không gian; ban hành luật, quy hoạch và tổ chức thực hiện ¹. Giai đoạn từ những năm 1990s trở lại đây, dù không ít hấp dẫn, nhưng có ít liên hệ hơn đến bối cảnh phát triển của Việt Nam. 

Điều đáng kể nhất có thể đúc rút ra được là: tại Anh, công cụ pháp chế quy hoạch và bộ máy quản lý đô thị ra đời trước, hoạt động liên tục và đóng vai trò chủ chốt trong việc định hình bộ mặt đô thị; quy hoạch là công cụ bổ xung để chính quyền điều chỉnh phát triển, được xây dựng theo luật và chính sách từng thời điểm. Trong khi tại Việt Nam, quy hoạch có vai trò lớn đến mức trở thành cơ sở cấp phát đất, quy định phát triển, xây dựng và quản lý đô thị; còn hệ thống pháp chế quy hoạch lại quá mờ nhạt, ít tác dụng trong thực tế. Phải chăng đó chính là nguyên nhân khiến đô thị Việt Nam phát triển lộn xộn, mâu thuẫn, muôn hình muôn vẻ theo các ngẫu hứng của dân, chính quyền, thậm chí người làm quy hoạch? Với bản chất là công cụ được làm cho từng khu vực, từng bối cảnh và từng chủ trương: quy hoạch không bao giờ có khả năng phủ hết mọi phần đô thị và mọi vấn đề.

Nửa thế kỷ trước nền quy hoạch hiện đại ²  

Nước Anh hay được coi là cái nôi của nền quy hoạch hiện đại – nền quy hoạch được kiểm soát bởi bộ máy nhà nước dân chủ, nhằm phục vụ lợi ích chung của toàn thể xã hội ³ – khác với những nền quy hoạch trước đó chỉ phục vụ lợi ích giới quý tộc. Nhưng con đường đến nền quy hoạch hiện đại này, từ những nỗ lực đầu tiên khắc phục hậu quả đô thị hóa và công nghiệp hóa quá nhanh (di dân ồ ạt từ nông thôn, thiếu nhà ở, dân cư tập trung quá cao, ô nhiễm môi trường) không hề dễ dàng mà mất đến gần 50 năm.

Khu phố phát triển tự phát (Soho, London) năm 1854 ⁴

Cuối thế kỷ 18, sự phụ thuộc vào nguồn khai thác và dòng vận tải của than (năng lượng chính) và hàng hóa đã khiến các thành phố cảng và công nghiệp mọc lên như nấm ở nhiều nơi trước đó chỉ là những điểm thưa dân. Do chưa có phương tiện giao thông, đa số dân nhập cư phải sống gần nơi làm trong phạm vi đi bộ được. Trong khi lượng người dồn vào đô thị quá đông và nhanh (phần vì không có việc làm ở nông thôn, phần vì triển vọng công việc ở thành  phố) đa số các thành phố Anh thời đó chỉ có hệ thống dịch vụ hạ tầng (cấp thoát nước, dọn rác) ở mức tối thiểu hoặc hoàn toàn không có (như với các thành phố mới). Quá tải và ô nhiễm môi trường khiến nguồn nước uống nhiễm bẩn gây nên các dịch bệnh quy mô lớn. Các giải pháp cho vấn đề sức khỏe người dân chỉ được bắt đầu chú ý sau khi William Farr – cha đẻ của nền khoa học thống kê hiện đại – tỉ mỉ điều tra và công bố kết quả gây sốc về tình trạng sống của người Anh. Theo bản thống kê năm 1841 đó, tỷ lệ trẻ em dưới một tuổi chết vào năm 1840 ở Liverpool (thành phố công nghiệp) là 259 trên 1000, trong khi tuổi thọ trung bình của người dân chỉ là 26 vào năm 1841. Ở Manchester, một thành phố công nghiệp khác, tuổi thọ trung bình của dân chỉ có 24 trong khi tại các vùng nông thôn Anh tuổi thọ trung bình người dân lúc đó là 45.
Nhưng các giải pháp không đến dễ dàng bởi Quốc hội Anh thời đó vẫn chưa hoàn toàn đại diện cho ý nguyện người dân, phải cần một thời gian để họ thấu hiểu vấn đề và hình thành quyết tâm thay đổi. Kiến thức về cách thức thay đổi cũng là vấn đề khi phải mất hàng chục năm người ta mới công nhận rằng giếng nước uống nhiểm bẩn là nguồn gốc gây ra dịch bệnh ở các khu nhà ổ chuột. Ngoài ra, bộ máy quản lý đô thị thời đó còn rất thô sơ lỏng lẻo trong khi phải có bộ máy hành chính hiệu quả, phải thiết lập nguồn tài chính mới vận hành được các công cụ kiểm soát và cung cấp các dịch vụ công cần thiết.
 

Một khu phố London điển hình – với nguyên tắc xây dựng đồng nhất thể hiện vai trò luật pháp trong kiểm soát phát triển (Google Earth)

Các thay đổi tích cực bắt đầu từ việc cải tổ bộ máy chính quyền địa phương bởi hai báo cáo của Hội đồng Hoàng gia vào năm 1840 và 1844, trong đó kiến nghị mỗi khu vực dân cư phải có cơ quan quản lý sức khỏe công cộng nhằm kiểm soát vấn đề thoát nước, rải nền đường vỉa hè, dọn vệ sinh và cấp nước cũng như tiêu chuẩn xây dựng các công trình mới. Từ năm 1848 đến 1866 một loạt các đạo luật ra đời nhằm kiểm soát hiệu quả vấn đề xây dựng và môi trường đô thị: Đạo luật Sức khỏe Cộng đồng [Public Health Act] 1848, Dỡ bỏ Tác hại [Nuisance Removal Act] 1885, Vệ sinh Môi trường [Sanitary Act] 1866. Theo xu hướng can thiệp ngày càng mạnh mẽ hơn, Đạo luật Torren 1868 cho phép cơ quan có thẩm quyền ép buộc chủ nhà phải dỡ bỏ hoặc sửa chữa các công trình gây ảnh hưởng môi trường công cộng; Đạo luật Cross 1875 cho phép chính quyền địa phương được tự xây dựng chương trình cải tạo các khu nhà ổ chuột. Ba đạo luật Sức khỏe Cộng đồng [Public Health Act] 1875, Hội đồng Chính quyền đô thị [Municipal Corporation Act] 1882 và Chính quyền địa phương [Local Government Act] 1888 và 1894 đã bổ sung thêm nhiệm vụ chức năng và hoàn thiện cấu trúc chính quyền đô thị địa phương. Cấu trúc này gần như không thay đổi trong gần 100 năm sau, cho đến khi đạo luật tổ chức chính quyền mới năm 1972 ra đời.

Với sự thay đổi tích cực của bộ máy hành chính và luật pháp, hàng chục năm trước khi ngành quy hoạch đô thị [town planning] ra đời, nhà cửa và đô thị Anh đã bắt đầu phát triển theo luật từ những năm 1870. Áp dụng trên nguyên tắc bảo vệ môi trường và sức khỏe cộng đồng, các điều luật cơ bản quy định bề ngang tối thiểu cho đường phố để đảm bảo ánh sáng cho các căn nhà hai bên đường. Nhà được xây theo lô, cao hai tầng, bám sát mặt đường, phía sau có đường ngõ, là nơi bố trí nhà tắm, nhà vệ sinh. Đường ngõ được sử dụng làm lối vận chuyển chất thải riêng biệt, nhằm giữ vệ sinh cho mặt tiền nhà và đường phố chính. Theo luật định, nhà cửa được quản lý để xây theo một mật độ nhất định: vào khoảng 124 căn nhà (620 người) một héc-ta.  

Đô thị Anh từ thời điểm đó phát triển quy củ, không lệ thuộc vào các bản đồ quy hoạch, mà theo quy định của các công cụ luật pháp kiểm soát bởi các cơ quan công quyền. Trong đó, năng lực nền kinh tế, quá trình ứng dụng khoa học kỹ thuật và sự lựa chọn của người dân quyết định sự phát triển cụ thể từng đô thị. Sự phát triển của phương tiện giao thông công cộng (xe buýt ngựa kéo, tàu điện, tàu điện ngầm) tạo điều kiện cho các thành phố lớn như London mở rộng bán kính đến 24km (năm 1914). Do có thu nhập đủ trả chi phí đi lại, giới trung lưu ở Anh đã bắt đầu chuyển ra sống ở ngoại ô (nơi có môi trường sống tốt hơn) dẫn tới sự mở rộng đô thị từ những năm 1860 ⁵. Quá trình mở rộng đô thị này trở nên nhanh chóng hơn sau cuộc khủng hoảng kinh tế 1930 khi chi phí xây dựng và giá đất trở nên rất rẻ. Cùng với chính sách hỗ trợ nhà ở, giá mua nhà đất vào năm 1930 so với thu nhập trung bình đạt mức thấp nhất trong mọi thời kỳ. Việc mua được một căn nhà liền kề ở ngoại ô London với một công nhân có tay nghề vào năm 1930 còn dễ hơn với một người có địa vị ngày nay.

Những năm đầu của nền quy hoạch hiện đại

Peter Hall, giáo sư quy hoạch nổi tiếng của Anh, coi sự ra đời của cuốn sách ‘To-morrow’ (Ebenezer Howard) năm 1898 là mốc khởi đầu của nền quy hoạch hiện đại bởi lẽ đó là lần đầu tiên, một lý thuyết quy hoạch đô thị (thành phố vườn), lấy lợi ích xã hội làm cơ sở, được trình bày một cách khá hoàn thiện và gây ảnh hưởng rộng khắp. Dựa trên hiểu biết về hai môi trường sống đã được biết đến thời đó – thành phố và nông thôn – Howard đề xuất mô hình sống mới thành phố-nông thôn (thành phố vườn) để lấy cả thế mạnh của thành phố (việc làm, thu nhập, dịch vụ, tiện nghi, giao tiếp xã hội) và nông thôn (nhà đất rẻ, môi trường sống trong lành, nhiều không gian mở). Ý tưởng chính của mô hình này là sự phân tán các khu sản xuất, từ trung tâm thành phố ra ngoại ô để tránh sự tập trung dân quá mức trong thành phố chính. Bao xung quanh khu sản xuất – nơi làm việc chính – là các khu dân cư nhà biệt lập (với mật độ khoảng 37 căn hộ, hay 220 người/ héc-ta), đồng thời tất cả được bao quanh bởi vành đai xanh với diện tích không ít hơn 5/6 tổng diện tích. Các thành phố vườn (quy mô khoảng 30.000 người, 2.400 héc-ta) được tổ chức như các vệ tinh của thành phố chính , liên kết với nhau bởi đường sắt vành đai và kênh đào, liên kết với thành phố chính bởi đường bộ và các kênh đào ⁶ hướng tâm. Trong ý tưởng thành phố vườn của Howard, cơ sở chính là lập luận cho rằng công nghiệp có thể bố trí ở bất cứ nơi nào có dân cư, còn thế mạnh để tổ chức công nghiệp tại các thành phố vườn là chi phí thấp hơn về y tế và đất đai. Ông cho rằng nếu có đủ tiền để mua đất và phát triển hạ tầng, thành phố vườn có thể được xây dựng bởi các tổ chức tư nhân, và việc tăng giá đất sau khi hoàn thành xây dựng không chỉ có thể bù được chi phí đầu tư mà còn có thể sinh lãi.

Minh hoạ của Howard về ba sức hút: đô thị, nông thôn và đô thị-nông thôn (tp. vườn)
(nguồn: http://www.tomorrowsgardencity.com/proudpast)

Điểm đáng lưu ý là ý tưởng thành phố vườn không phải luật lệ hay nguyên tắc phát triển đô thị, vốn được bộ máy cơ quan chức năng Anh xây dựng và hoàn thiện liên tục vài chục năm trước đó. Howard đã thiết lập Hội Quy hoạch Đô thị Nông thôn [Town and Country Planning Association] để kêu gọi xây dựng đô thị theo mô hình của ông nhưng cả hai thành phố ông tham gia chỉ đạo xây dựng (Letchworth – 1903 và Welwyn – 1920) đều gặp vấn đề tài chính nghiêm trọng. Dù vậy, tư tưởng của Howard được Raymond Unwin cụ thể hóa trong dự án khu đô thị Hamstead năm 1905-1909, đỉnh cao của quy hoạch Anh thế kỷ 20 do đã tạo được cộng đồng nhỏ pha trộn nhiều chức năng với thiết kế đa dạng có chất lượng (tuy có người không coi đó là thành phố vườn vì nó là một phần mở rộng chứ không phải một thành phố vườn biệt lập như lý thuyết). Barry Parker vào năm 1930 cũng thành công trong việc thiết kế xây dựng thành phố vườn thực sự thứ ba Wythenshawe (sau Letchworth và Welwyn) – tuy thành phố này chưa bao giờ đạt được mục tiêu tổ chức công nghiệp và việc làm tại chỗ cho người dân nơi đó, còn chính phủ phải bao cấp chi phí đi lại giữa Wythenshawe và thành phố chính. Parker đã có đóng góp quan trọng hoàn thiện mô hình thành phố vườn khi mở rộng hình thái vành đai xanh: không chỉ bao quanh thành phố mà tạo thành các dải cây xanh/không gian mở liên kết các thành phố trong khu vực với nhau.   
 

Letchworth, thành phố vườn đầu tiên trên thế giới (Google Earth).

Từ những năm 1940s, tư tưởng thành phố vườn được Patrict Abercrombie ⁷ và Lord Reith ⁸ đưa vào bản quy hoạch Đại London [Greater London Plan] 1944 và chủ trương phát triển các khu đô thị mới ⁹ [new towns] của chính phủ Anh. Trong bản quy hoạch London, Abercrombie dùng vành đai xanh rộng 8km để hạn chế sự phát triển của London trong bán kính 50km ¹⁰. Các điểm dân cư mới (hoàn toàn mới hoặc trên cơ sở hiện có), nằm ngoài vành đai xanh, được dự tính phát triển theo nguyên tắc tổ chức không gian thành phố vườn (ở kết hợp làm việc trong môi trường xanh) mà Howard đã đề xuất để giãn bớt khoảng 600.000 đến 1.000.000 dân nội thành (tại các khu ổ chuột hoặc bị phát hủy trong chiến tranh) nhằm lấy đất nội thành phát triển hệ thống không gian công cộng mở, đáp ứng tiêu chuẩn quy hoạch. Lord Reith trong khi đó chỉ đạo hội đồng khu đô thị mới, nghiên cứu để thiết lập cơ chế thống nhất phát triển khu đô thị mới. Theo đề xuất của Reid, đô thị mới phải được phát triển bởi tổ chức phát triển đặc biệt, được lập ra vì mục đích phát triển đô thị mới, chịu trách nhiệm trước quốc hội, nhưng chủ động hoàn toàn trong các vấn đề quản lý hàng ngày. Sau khi phát triển hoàn thiện, tổ chức phát triển sẽ giao lại khu đô thị mới này cho chính quyền địa phương quản lý ¹¹. Đạo luật Khu Đô thị Mới [New Towns Act] của Anh ra đời vào năm 1946 ¹². Tuy vậy đến 1980, sau 34 năm thực hiện, chỉ có 28 khu đô thị mới được xây ở Anh, với khoảng 700.000 căn nhà cho 1.000.000 dân.

Trong giai đoạn này (cuối thế kỷ 19 đến 1945) ở ngoài nước Anh đã hình thành một số ý tưởng quy hoạch đô thị nổi bật của Clarence Perry và Clarence Stein (đơn vị láng giềng – neighbourhood unit 1920s ¹³) và Frank Lloyd Wright (thành phố với các trung tâm dịch vụ ngoại ô – Broadacre City 1930s ¹⁴) thuộc trường phái quy hoạch Anh-Mỹ; Arturo Soria y Mata (thành phố dải – La Ciudad lineal 1882 ¹⁵), Tony Garnier (thành phố công nghiệp – Cité industrielle 1898 ¹⁶), Ernst May (thành phố vệ tinh – Trabantenstädte 1920s ¹⁷) và Le Corbusier (thành phố ánh sáng – La Ville radieuse 1939 ¹⁸) thuộc trường phái quy hoạch lục địa Âu Châu.

Trong số đó, ý tưởng đơn vị láng giềng được H. Alker Tripp, một sỹ quan cảnh sát giao thông London, giới thiệu tại Anh lần đầu tiên vào năm 1942, như một giải pháp cải thiện giao thông đô thị – do ý tưởng này cho phép tách biệt giao thông chung đô thị và giao thông nội bộ trong đơn vị láng giềng. Sang năm 1943 Abercrombie đề xuất áp dụng rộng rãi mô hình đơn vị láng giềng trong quy hoạch London nhằm khắc phục tác hại của các luồng xe cộ đến đời sống và sự toàn vẹn của các khu đô thị. Abercrombie thậm chí đề xuất phương án cải tạo chi tiết khu Bloomsbury theo mô hình đơn vị láng giềng, nhưng không được thực hiện. Phải mãi đến cuối những năm 1950, mô hình đơn vị láng giềng mới được thực hiện thành công ở thành phố Coventry. Các ý tưởng khác có ảnh hưởng khác nhau nhưng không nhiều đến quy hoạch Anh thời kỳ này. Nổi bật nhất là việc sử dụng ý tưởng thành phố dải của Soria y Mata trong mô hình dải đường công viên [parkway] của Parker và trong quy hoạch London năm 1943. Ý tưởng thành phố ánh sáng của Le Corbusier mãi về sau mới được ứng dụng trong các dự án cải tạo đô thị (xóa bỏ các khu ổ chuột và thay thế bằng chung cư cao tầng) những năm 1950s, 1960s.
 

Quy hoạch vùng London 1944 với vành đai xanh là công cụ kiểm soát sự phát triển của tp chính và các thành phố vườn và vệ tinh là nơi sẽ đáp ứng nhu cầu tăng dân số.

Giải pháp cải tạo khu Bloomsbury của Abercrombie năm 1943 (nhưng không được thực hiện): dùng hệ thống đường phân cấp để hình thành đơn vị láng giềng ¹⁹.

Chủ trương can thiệp và sự hình thành bộ máy quy hoạch Anh

Trước thế chiến thứ nhất, chính quyền Anh gần như không tham gia thúc đẩy việc xây dựng thành phố vườn. Sau cuộc khủng hoảng kinh tế 1930, chính phủ Anh chủ yếu tập trung nỗ lực để vực dậy các vùng bị suy thoái nặng. Kiểm soát vấn đề bố trí sản xuất công nghiệp được coi là công cụ quan trọng giúp chính quyền hỗ trợ phát triển – đó cũng chính là những nỗ lực quy hoạch vùng đầu tiên ở Anh. Nền tảng của các nỗ lực này là các nghiên cứu về hiện thực phát triển đô thị của Patric Geddes năm 1915, trong đó chỉ rõ mối liên hệ giữa các tác động kinh tế xã hội với đặc điểm và xu hướng phát triển đô thị ²⁰. Cụ thể ông cho rằng các tác động mang tính địa điểm [locational factors] – hình thành bởi tài nguyên thiên nhiên (như mỏ than), bởi hệ thống giao thông vận tải (đường sắt, đường thủy, đường bộ), bởi quy mô nền kinh tế và bởi sự tích tụ các cơ sở công nghiệp – đã tạo ra sự phát triển đô thị tập trung ở một số vùng. Geddes đã chứng tỏ rằng, sự phát triển mạnh mẽ của ngoại ô các đô thị trong những vùng đó sẽ có xu hướng tạo thành những vùng tích tụ đô thị lớn mà ông gọi là những ‘vùng đô thị’ [conurbations]. Geddes kết luận rằng do các tác động kinh tế xã hội tầm vĩ mô đã và luôn có ảnh hưởng tới đô thị, quy hoạch đô thị phải được đặt dưới quy hoạch quốc gia hoặc quy hoạch vùng.

Dù rất có ảnh hưởng, các quan điểm của Geddes chỉ bắt đầu được xem xét thực thi 15 năm sau, khi quá trình phục hồi kinh tế sau khủng hoảng ở Anh cho thấy tốc độ cải thiện ở một số vùng chậm hơn rất nhiều những nơi khác. Các ngành công nghiệp truyền thống, xây dựng trong cuộc cách mạng công nhiệp, chuyên sản xuất và xuất khẩu một số mặt hàng như đóng tàu và công nghiệp nặng, than, sắt và thép, vải sợi ở phía bắc nước Anh tỏ ra không có khả năng phục hồi trong bối cảnh kinh tế thế giới thay đổi: cạnh tranh hơn và nhu cầu ít hơn. Mặt khác một số ngành công nghiệp mới, như thiết bị điện, xe hơi, máy bay, cơ khí chính xác, dược phẩm, thực phẩm chế biến, cao su, xi măng và nhiều ngành khác lại phát triển rất nhanh kể cả quy mô sản xuất lẫn nhân công tại các khu vực quanh London, miền Trung và Nam nước Anh. Sự khác biệt là to lớn: trong khi tỷ lệ thất nghiệp tại các vùng miền Bắc có nơi lên đến 60%, ở London, tỷ lệ này chỉ là 9% (năm 1934).

Quy hoạch nội đô London theo mô hình hữu cơ do Abercrombie chủ trì dựa theo những ý tưởng của Geddes.
(Nguồn: www.probertencyclopaedia.com) 

Các giải quyết vấn đề của Anh rất đặc biệt. Chính phủ chỉ định Sir Anderson Montague-Barlow thành lập Hội đồng Hoàng gia Phân bố Nhân khẩu Công nghiệp [Royal Commission on the Geographical Distribution of the Industrial Population] năm 1937 nhằm xác định chính xác vấn đề và đề xuất hướng giải quyết. Theo luật của Anh, Hội đồng này được toàn quyền nghiên cứu  chuyên sâu mọi lĩnh vực để tìm kiếm bằng chứng giúp hiểu rõ vấn đề được giao. Hội đồng của Barlow không thừa nhận bất cứ quan điểm hay nhận định nào mà trực tiếp thực hiện một khối lượng nghiên cứu đồ sộ nhằm minh chứng một cách đầy thuyết phục cho mọi quan điểm mà Hội đồng đưa ra. Kết quả của hoạt động của Hội đồng này, trong 3 năm, là bản báo cáo thuyết phục và chính thống đến mức nhiều lập luận và kết luận đưa ra không hề suy suyển giá trị hàng thế hệ sau.

Một trong những kết luận quan trọng của Hội đồng Barlow là đặc thù cấu trúc công nghiệp có ảnh hưởng đến tăng trưởng kinh tế vùng: cấu trúc công nghiệp thích hợp là tác nhân thúc đẩy kinh tế vùng phát triển; ngược lại khi không phù hợp nó sẽ trở thành nguyên nhân gây suy thoái kinh tế. Hội đồng cũng kết luận rằng các ngành công nghiệp thế kỷ 19 phụ thuộc nhiều vào đường thủy, nguồn nguyên liệu và nhiên liệu; trong khi các ngành công nghiệp của thế kỷ 20 ít phụ thuộc vào các yếu tố trên mà lệ thuộc nhiều vào thị trường chính của nó. Thị trường ở đây được hiểu bao gồm cả dịch vụ bán lẻ hay xuất khẩu, nguồn cung các nguyên liệu chuyên dụng thứ cấp, và nguồn lao động chuyên môn hóa cao. Đó là lý do các ngành công nghiệp mới có xu hướng đặt tại các trung tâm đông dân cư, nơi chúng có thể dễ dàng tiếp cận được với lực lượng lao động và dịch vụ đa dạng, chuyên môn sâu. Đó cũng là lý do khiến các ngành công nghiệp mới dần rời bỏ các trung tâm công nghiệp cũ và làm trầm trọng thêm quá trình suy thoái của các trung tâm này. 

Từ các kiến nghị của Hội đồng Barlow, Đạo luật Phân bổ Công nghiệp [Distribution of Industry Act] ra đời năm 1945, bên cạnh các điều khoản khuyến khích phát triển, đòi hỏi mọi nhà máy xí nghiệp xây mới (lớn hơn 930m2) hoặc mở rộng nhiều hơn diện tích hiện có 10%, phải có chứng chỉ của Hội đồng Thương Mại. Chính sách này nhằm giúp chính phủ có công cụ kiểm soát, thúc đẩy việc thiết lập các nhà máy xí nghiệp tại những vùng kinh tế suy thoái nhằm tăng việc làm hay giải quyết vấn đề thất nghiệp ²¹. Tuy vậy, chính sách này chỉ được nỗ lực thực hiện dưới thời chính phủ Lao Động 1966-1970. Hiệu quả về phát triển kinh tế và giải quyết việc làm của chính sách này là tích cực (nếu không được áp dụng, kết quả sẽ tồi hơn), dù không có đánh giá được công nhận về kết quả thực tế. Đã có ít nhất ba hạn chế lớn trong chính sách trên. Thứ nhất, nó chỉ tập trung vào lĩnh vực công nghiệp trong khi kinh tế và việc làm ngày càng phụ thuộc vào lĩnh vực dịch vụ. Thứ hai, đạo luật này có bao gồm các điều khoản khuyến khích phát triển công nghiệp khiến các nhà máy lớn có thể đặt vị trí ở bất cứ nơi đâu hay áp dụng công nghệ tiên tiến để giảm nhân công: điều không chỉ tăng tỷ lệ thất nghiệp mà còn phá vỡ ý đồ kiểm soát vị trí công nghiệp. Thứ ba, đó là đạo luật cho phép các nhà máy xí nghiệp ‘lách luật’ bằng cách mở rộng sản xuất mỗi năm dưới 10% đồng thời di chuyển bộ phận văn phòng, kho (đối tượng không sản xuất và không là đối tượng của đạo luật) sang nơi khác trong thành phố.

Ngay sau nỗ lực của Hội đồng Barlow, Sir Leslie Scott được chỉ định lãnh đạo Hội đồng Sử dụng đất ở các Khu vực Nông thôn [Committee on Land Utilization in Rural Areas] làm báo cáo năm 1942 về vấn đề bảo vệ đất nông nghiệp trước quá trình đô thị hóa, nhằm đảm bảo an toàn lương thực nước Anh trước hiểm họa chiến tranh. Theo kiến nghị của báo cáo, bất cứ dự án phát triển nào xâm phạm lượng 4% đất nông nghiệp màu mỡ nhất của Anh đều ngay lập tức bị đình chỉ. Đối với mọi dự án khác, Scott đề xuất nguyên tắc: “chủ đầu tư tự chứng minh” [onus of proof] rằng dự án của họ phù hợp với lợi ích công cộng ²². Một cộng sự khác của Scott, Stanley Dennison, đề xuất rằng nguyên tắc thực sự là so sánh lợi ích sử dụng đất nông nghiệp đối với cộng đồng địa phương theo từng phương án khác nhau (đó chính là nội dung của phân tích chi phí-lợi ích [cost-benefit analysis] cho các quyết định quy hoạch). Tuy nhiên Dennison đã đề cập đến một kỹ thuật quá mới mẻ khiến không ai thực sự hiểu, vì thế không ai lúc đó tiếp nhận đề xuất này.

Học theo mô hình đã thành công của Mỹ, hệ thống công viên quốc gia Anh cũng được xác định và đề xuất đặt dưới sự quản lý thống nhất của tổ chức nhà nước – Hội đồng Công viên Quốc gia [National Parks Commission] năm 1945.

Trong năm 1942, Sir Augustus Andrewes Uthwatt, chuyên gia Hội đồng Đền bù và Hưởng lợi từ phát triển [Committee on Compensation and Betterment] đề cập đến vấn đề muôn thủa trong phát triển đô thị: đó là đền bù thế nào cho những người sở hữu nhà đất bị cơ quan nhà nước mua lại cưỡng bức ²³ [compulsory purchase] nhằm xây dựng các công trình công cộng như trường học hay đường xá – dù điều này đã được luật Anh đề cập đến từ những năm 1427. Vấn đề nằm ở chỗ khi trả tiền để mua lại nhà đất của người này để xây dựng các công trình công cộng, cơ quan nhà nước đồng thời gây hại cho một số người và làm lợi cho một số người khác – mà rất khó để đền bù chính xác cũng như thu lại hợp lý những gì người khác được hưởng lợi từ phát triển [betterment]. Sau nố lực nghiên cứu chi tiết khái niệm và thực tiễn của vấn đề, Hội đồng của Uthwatt đã cho rằng vấn đề có thể giải quyết một cách khá đơn giản, dù có phần tàn bạo, phản ánh tư tưởng quốc hữu hóa đất đai. Một, đối với đất ngoài đô thị: nhà nước sẽ đứng ra mua hết tất cả đất đai dự tính sẽ phát triển đô thị với giá cả đã được xác định ở thời điểm gần nhất quyết định mua. Cho đến khi đất đó chưa phát triển, chủ lô đất vẫn được phép ở lại và sử dụng đất của mình. Nhưng bất cứ khi nào nhà nước cần, người chủ sẽ phải chuyển đi và chỉ được nhận chi phí di chuyển. Hai, đối với đất trong khu vực đô thị, chính quyền địa phương sẽ đứng ra mua lại đất cần thiết với giá cả đã được xác định ở thời điểm gần nhất quyết định mua và trực tiếp thực thi dự án. Ba, đối với tất cả chủ đất, chính quyền sẽ thu lệ phí hưởng lợi từ phát triển [betterment levy] bằng 75% trị giá đất gia tăng (không tính giá trị gia tăng của công trình trên đó). Do khá cực đoan, các giải pháp trên gây nên nhiều chỉ trích và chỉ được thử nghiệm một cách dè dặt.

Vào năm 1947, Anh tiến thêm một bước sâu hơn trong vấn đề kiểm soát xây dựng và sử dụng đất, bằng việc thông qua Đạo luật Quy hoạch Đô thị và Nông thôn [Town and Country Planning Act]. Tập trung vào các dự án cải tạo xây mới của tư nhân, đạo luật này lần đầu tiên tước bỏ – hay quốc hữu hóa – quyền được phát triển đất của chủ đất. Bộ máy quản lý đô thị tại các địa phương được cải tổ để đủ năng lực kiểm soát vấn đề xây dựng và sử dụng đất trong địa bàn quản lý. Bộ máy này cũng đảm trách việc xây dựng, cập nhập và chỉnh sửa quy hoạch (bao gồm bản vẽ và phần thuyết minh) để phác họa mọi kế hoạch phát triển và thay đổi nội dung sử dụng đất trong tương lai 20 năm. Sau khi quy hoạch được bộ trưởng phê duyệt, chính quyền địa phương chịu trách nhiệm quản lý theo quy hoạch. Mọi dự án phát triển đều phải xin giấy phép của chính quyền và phải được thực hiện theo quy hoạch.   

Trong đạo luật 1947 này, đất được coi tách biệt với công trình trên đó. Do đạo luật tước quyền phát triển đất của chủ đất nên đồng thời nó có quy định nguyên tắc bồi thường. Mặt khác, do đã có bồi thường, chủ đất sẽ phải trả lại cho cộng đồng phần lợi nhuận đất đai thu được khi họ được chính quyền cấp phép đồng ý cho phát triển ²⁴. Đạo luật 1947 quy định phần phải trả lại này (lệ phí phát triển) là 100% giá trị gia tăng của đất.

Điểm đáng chú ý là quy định về bồi thường này không hoạt động được trong thực tế: một phần vì khoản đền bù quyền phát triển đất quá lớn (300 triệu Bảng), một phần vì nó gây cản trở cho thị trường bất động sản do người mua phải trả hai lần tiền giá trị gia tăng của đất (cho nhà nước và cho người bán). Để giải quyết vấn đề, chính phủ Bảo thủ 1953 bãi bỏ hoàn toàn lệ phí phát triển và chỉ trả chi phí đền bù (do đã tước đoạt quyền phát triển đất của chủ đất) sau khi chủ đất chứng minh được rằng họ đã nộp hồ sơ xin phép phát triển và hồ sơ của họ không được chính quyền địa phương thông qua. Đến năm 1967, chính phủ Lao động áp dụng lại đề xuất của Uthwatt (1942) để giải quyết tích cực hơn vấn đề đền bù và hưởng lợi từ phát triển [betterment]  bằng đạo luật Hội đồng Đất đai [Land Commission Act]. Theo đó Hội đồng Đất đai sẽ chủ động mua đất đai dự tính phát triển để thành lập ngân hàng đất nhằm sử dụng (bán hoặc cho thuê) khi cần ²⁵. Phí hưởng lợi từ phát triển cũng được áp dụng nhưng với tỷ lệ thu chỉ là 40-50%, thấp hơn so với tỷ lệ Uthwatt đề xuất (75%). Đồng thời, việc thu lệ phí này sẽ chỉ được tiến hành khi đất được bán hoặc phát triển (lúc mà giá trị gia tăng của đất được nhìn nhận rõ nhất). Tuy nhiên nỗ lực này lần nữa không thành công và bị ngừng lại năm 1970 do chủ đất tính gộp lệ phí phát triển vào giá thành bán đất. Sau đó, với Đạo luật Đất Cộng đồng [Community Land Act] 1975, chính phủ Lao Động Anh lại thất bại lần nữa trong cố gắng thu lợi từ giá trị gia tăng của đất, do các giải pháp thực hiện bị chính phủ Bảo thủ bãi bỏ vào năm 1979. Chỉ có giải pháp thương lượng giữa chính quyền và chủ đầu tư về mức đóng góp (do giá trị gia tăng của đất) cho địa phương nhằm có được giấy phép quy hoạch là có vẻ khả thi ²⁶.

Thay đổi và những nỗ lực khắc phục: 1960s-1980s  

Các xếp đặt quy hoạch những năm 1940s, 1950s được lập ra với niềm tin rằng chúng có thể kiểm soát và điều chỉnh hiệu quả quá trình phát triển vùng và đô thị. Nhưng thực tế đã cho thấy không phải mọi sự tính toán, tiên liệu đều chính xác.

Nước Anh sau thế chiến thứ hai, không chỉ trải nghiệm sự phát triển kinh tế nhanh chóng mà còn có những đợt tăng dân số đột biến, khiến mọi tính toán quy hoạch và chương trình dự tính thực hiện đều bị ảnh hưởng. Tăng trưởng kinh tế, gia tăng sử dụng đồ đạc, hàng tiêu dùng, đặc biệt là xe hơi, cùng với xu hướng giảm số lượng nhân khẩu trung bình trong một căn nhà (từ 4,6 năm 1901 xuống 3,2 năm 1951 và 2,4 cuối thể kỷ 20) khiến nhu cầu nhà ở, đường xá và bãi để xe tăng lên nhanh chóng. Người dân Anh, nhất là lớp trẻ, ngày càng di chuyển nơi ở nơi làm việc thường xuyên hơn, trong khi công cụ kiểm soát di dân (thông qua cấp phép xây dựng nhà máy xí nghiệp) không có hiệu quả thực sự.

Về mặt nhận thức, cũng có những thay đổi rất nhanh chóng. Những năm 1960s-1980s là thời kỳ chính phủ Anh tỏ rõ thái độ chống lại sự phát triển quá tràn lan của đô thị và tỏ rõ quyết tâm cải thiện môi trường và hạn chế phát triển đô thị. Người dân ngày càng ý thức hơn về vấn đề bảo vệ môi trường sống. Sự phát triển về khoa học công nghệ dẫn đến việc áp dụng vi tính vào quy hoạch giao thông (1960s); lập quy hoạch trên cơ sở hiệu quả kinh tế, xã hội và môi trường; và việc cập nhập các kỹ thuật quản lý mới cho chính quyền địa phương. Không chỉ có vậy – thông qua các chương trình nghiên cứu nhằm làm rõ tình hình thay đổi – người ta còn nhận thấy rằng bộ máy quy hoạch không vận hành hiệu quả trong rất nhiều vấn đề quan trọng.

Giới hạn phát triển và vành đai xanh do Abercrombie đề xuất tiếp tục được kế thừa trong các quy hoạch vùng tiếp theo của London (Nguồn: Hall, Peter (1992). Urban & Regional Planning (3rd). New York, NY: Rutledge) 

Thứ nhất là vấn đề hạn chế kích thước đô thị. Vành đai xanh được sử dụng để đô thị chính không mở rộng ra hơn, còn các khu đô thị mới và đô thị mở rộng ngoài vành đai xanh được trù liệu là nơi tiếp nhận dân số gia tăng của đô thị chính. Nhưng nghiên cứu những năm 1960s ở London cho thấy, chỉ có chưa tới 3% dân số gia tăng chuyển đến sống ở các khu đô thị mới hay đô thị mở rộng. Khu vực xung quanh vành đai xanh, cách trung tâm London 80km, trở thành nơi phát triển mạnh bởi các dự án nhà tư nhân. Vành đai xanh do đó trở thành tác nhân gây trở ngại cho việc đi lại, đời sống hàng ngày của không ít người dân. Nhiều người nghi ngờ giá trị đích thực của vành đai xanh, khi thực tế, rất ít người sử dụng nó như không gian nghỉ ngơi giải trí; đồng thời, không có minh chứng thuyết phục rằng vành đai xanh cải thiện đáng kể chất lượng không khí đô thị. Điều đáng nói là trong khi dân số tại các đô thị lớn tăng nhanh, thì không chỉ người dân và cả cơ sở làm việc tiếp tục rời bỏ trung tâm đô thị ²⁷ ra ngoài càng làm tăng sức ép phát triển lên lên vành đai đô thị.

Thứ hai là vấn đề thiết lập bản đồ quy hoạch sử dụng đất chi tiết theo Đạo luật Quy hoạch Đô thị và Nông thôn 1947. Người ta nhận thấy, với tình hình thay đổi nhanh như những năm 1960s, không thể áp dụng cách lập quy hoạch sử dụng đất chi tiết. Thay vào đó, cần hệ thống quy hoạch kép: một bao gồm các bản quy hoạch cấu trúc, thể hiện các định hướng phát triển và các quy định chung cho một vùng tương đối rộng; và hai bao gồm các bản quy hoạch sử dụng đất địa phương, quy mô nhỏ, lập trên cơ sở quy hoạch cấu trúc, khi có nhu cầu.  

Thứ ba là vấn đề kiểm soát và thực hiện quy hoạch – hay chính xác hơn là vấn đề tổ chức bộ máy quy hoạch (tác nhân trực tiếp của hai vấn đề trên). Những người soạn thảo Đạo luật Quy hoạch Đô thị và Nông thôn 1947 đã mặc định rằng bộ máy chính quyền địa phương sẽ biết cách hợp tác hiệu quả, thông qua những văn phòng quy hoạch vùng, để thiết lập các bản quy hoạch hợp lý, phù hợp chính sách chung. Thực tế là mối hợp tác ngày càng lỏng lẻo hơn (nhất là khi chính quyền Bảo thủ giải thể hầu hết các văn phòng quy hoạch vùng để cắt giảm chi phí trong những năm 1950s), trong khi sự phát triển và vấn đề đô thị thường vượt qua ranh giới kiểm soát hành chính của các vùng.  Thiếu hợp tác khiến chính quyền một số vùng nông thôn mâu thuẫn nghiêm trọng với chính quyền thuộc vùng đô thị trong vấn đề đất xây dựng khu đô thị mới trong những năm 1950s. Kết quả là chính quyền đô thị không lấy được đất phát triển và lâm vào tình trạng hết đất dù đã khởi động các chương trình xóa bỏ khu ổ chuột, cải tạo đô thị lớn – đó cũng là lý do khiến các dự án phát triển của tư nhân quanh vành đai xanh trở thành nguồn cung cấp nhà đất chính cho các thành phố. London là một trong số ít nơi hiếm hoi còn giữ lại được cơ quan quy hoạch vùng, dù thực quyền lại nằm trong tay các chính quyền địa phương. Kết quả, ngay tại London cũng không thể phát triển được dự án giao thông hướng tâm (1967) do các chống đối từ địa phương. Dự án xây dựng sân bay thứ ba của London gặp chống đối mãnh liệt từ phía người dân do không đáp ứng mong mỏi của xã hội về bảo vệ môi trường.

Việc đề cao quy hoạch giao thông trong những năm 1960s – do sự gia tăng đột biến xe hơi – và áp dụng các phương pháp phân tích dự đoán giao thông của Mỹ ²⁸ đã đem lại cái nhìn phức tạp hơn về đô thị, nhất là về vấn đề hiệu quả phát triển. Người ta nhận thấy việc xác định hình thái sử dụng đất và hoạt động kinh tế (hai yếu tố cần thiết để xác định hình thái giao thông) rất phức tạp trong thực tế và liên quan nhiều đến quy hoạch không gian vùng và hình thái đầu tư ²⁹. Hiệu quả hệ thống giao thông phụ thuộc vào sự kết hợp giữa phương tiện cá nhân (phù hợp hơn ở các vùng ngoại ô) và phương tiện giao thông công cộng (phù hợp hơn ở các vùng có mật độ dân cư cao). Các phương án phát triển giao thông khác nhau có thể tạo ra các hiệu quả kinh tế cũng như những tiết kiệm về chi phí-thời gian rất khác biệt – với điều kiện có sự hợp tác giữa các chính quyền địa phương. Nỗ lực nghiên cứu vấn đề giao thông trong thành phố năm 1963 ³⁰ (nhằm giúp chính quyền ra các quyết định chính xác) đề xuất việc lượng hóa phí tổn môi trường. Theo đó, chính quyền chỉ nên cho phép các dự án cải thiện giao thông được tiến hành nếu lợi ích thu lại lớn hơn chi phí đảm bảo chất lượng tiêu chuẩn tối thiểu của môi trường.

Nhằm đáp ứng nhu cầu giao thông và các mối quan tâm đến chất lượng môi trường, chính phủ Anh đã thành lập Phòng Môi trường [Department of the Environment] năm 1970, kết hợp bộ phận quy hoạch đô thị với quy hoạch giao thông, nhằm giải quyết tốt hơn vấn đề môi trường trong các quyết định đầu tư giao thông. Hệ thống công viên quốc gia được tích cực mở rộng và giao cho địa phương quản lý. Mỗi công viên trong đô thị được quản lý bởi hội đồng công viên và bộ máy quy hoạch nhằm đảm bảo chất lượng sử dụng và tu bổ. Dưới sự ảnh hưởng của Mỹ, vấn đề quy hoạch đáp ứng nhu cầu xã hội được đề cao. Nếu trong những năm 1960s, chủ trương của quy hoạch là nâng cao hiệu quả kinh tế, thì trong những năm 1970s, mối quan tâm lại là vấn đề cung cấp dịch vụ công bằng. Quy hoạch được coi như lĩnh vực cung cấp hàng hóa công cộng (như môi trường, không khí, giao thông) mà không thể mua được trên thị trường, đo đó quy hoạch phải đem lại cơ hội sống và việc làm công bằng cho người dân. Chính quyền địa phương Anh, từ cuối những năm 1960s, đã bắt đầu áp dụng kỹ thuật quản lý mới học từ Mỹ, theo nguyên tắc Quy hoạch-Lập kế hoạch-Hệ thống ngân sách [Planning-Programming-Budgeting Systems]. Lập luận của phương pháp mới này là sự điều hành các tổ chức công cần được thiết lập trên cơ sở các mục tiêu chứ không phải chức năng của các bộ phận: ví dụ, để giảm vấn đề ly dị thì vấn đề là làm thế nào để đạt được mục tiêu chứ không phải là thực hiện các chương trình nhà ở hay coi trẻ riêng rẽ. Nguyên tắc làm việc mới này làm cho niềm tin vào năng lực và tính khoa học của quy hoạch truyền thống ngày càng sứt mẻ.

Dù vậy, vẫn có mong muốn khắc phục các hạn chế quy hoạch. Từ năm 1966 đến 1972, chính phủ Anh thiết lập Hội đồng Hoàng gia về Chính quyền Địa phương [Royal Commission on Local Government] cho Anh và Scotland nhằm nhận thức lại vấn đề quản lý quy hoạch nhà nước tại cấp địa phương – điều được cho là nguyên nhân dẫn đến các yếu kém trong quy hoạch và phát triển. Trong quá trình bàn luận về vấn đề và giải pháp thay đổi, bốn yêu cầu được đặt ra cho cấu trúc mới của chính quyền địa phương: chính quyền phải có khả năng thực hiện các dịch vụ địa phương một cách có hiệu quả (sử dụng tiết kiệm nguồn lực) và có tác dụng (đưa được dịch vụ đến tay những người cần); phải kiểm soát khu vực mà người dân địa phương ý thức được tính địa phương của họ, đồng thời vùng đó phải có chung những vấn đề quy hoạch mà mọi người cùng mong muốn xem xét và giải quyết. Điều đáng nói là bốn yêu cầu trên không hề song hành với nhau: ví dụ ở nơi đất rộng dân thưa, để đảm bảo tính hiệu quả thì cần bộ máy gọn nhẹ; song để dịch vụ có tác dụng, đến được tay người cần, thì bộ máy phải lớn. Cuối cùng, tính hiệu quả được đặt lên hàng đầu và chính phủ Anh lựa chọn giải pháp thiết lập bộ máy chính quyền kép trên toàn bộ đất nước năm 1972. Theo đó, chính quyền địa phương hiện có chuyên trách các vấn đề dịch vụ địa phương. Chính quyền vùng, tập hợp của những địa phương có cùng chung vấn đề quy hoạch, chuyên trách vấn đề quy hoạch và phát triển của cả vùng, nhằm thực hiện và kiểm soát quy hoạch cấu trúc (mục tiêu chính của cuộc cải cách).

Trong thực tế cơ cấu chính quyền kép không phát huy hiệu quả mà chỉ hình thành các bộ máy quy hoạch quan liệu đầy quyền lực nhưng hay mâu thuẫn. Hơn mười năm sau cuộc cải cách, chính quyền Thatcher, với chủ trương ít can thiệp, đã xóa bỏ các tổ chức chính quyền vùng (chuyên trách các vấn đề quy hoạch) với lý giải rằng các tổ chức quy hoạch chiến lược đó thể hiện tư duy của những năm 1960s mà nay nước Anh không còn cần nữa. Sang những năm 1990s, chỉ có nguyện vọng của địa phương được đề cao, vấn đề thiếu nhất quán giữa các vùng miền không còn được xem trọng. Bộ máy quy hoạch địa phương được tối giản chỉ để đóng vai trò như cơ quan phục vụ các nhu cầu phát triển.

Chính quyền Thatcher khuyến khích nhà đầu tư tư nhân phát triển nhà để thành lập các cộng đồng mới. Tuy nhiên hầu hết kế hoạch xây dựng không được thông qua do vấp phải sự phản kháng mạnh mẽ của các cộng đồng địa phương chống lại sự gia tăng đô thị (phong trào Nimby – Not in My Back Yard) khiến vấn đề nhà ở tại khu vực Đông-Nam Anh tăng giá nghiêm trọng vào năm 1987. Trong khi đó, nhiều dự án phát triển thương mại và công nghiệp liên tiếp mọc lên ở vành đai đô thị, làm thay đổi cảnh quan đô thị Anh do chúng có khả năng tạo ra việc làm và được chính quyền ủng hộ. Với chính sách thúc đẩy kinh tế phát triển, chính phủ Anh đã bỏ tiền phát triển 11 khu kinh tế (EZ) [Enterprise zone] giai đoạn 1980-1981 và 13 khu kinh tế giai đoạn 1983-1984 – tất cả đều không chịu sự quản lý của quy hoạch và được miễn thuế địa phương trong 10 năm. Theo tính toán năm 1986, các khu này tạo được tất cả 13.000 việc làm mới, với chi phí 8.500 bảng Anh một việc làm – một chi phí không tồi nhưng không thực sự hấp dẫn khiến mô hình này không được tiếp tục sau năm 1987. Song song với việc thiết lập EZ chính quyền Thatcher sử dụng mô hình xây dựng khu đô thị mới những năm 1945-1950 để tái phát triển các khu vực nhà ở, nhà kho, nhà máy kém phát triển, bỏ hoang trong trung tâm đô thị. Chính quyền thành lập cơ quan phát triển nhà nước, đứng ra mua đất (thậm chí thu hồi cưỡng bức) các khu vực này, sát nhập, san lấp, cung cấp hạ tầng, và đứng ra kêu gọi đầu tư. Trong dự án London Dockland, chỉ với 385 triệu Bảng tiền nhà nước đầu tư, chính quyền đã có thể thu hút được đến 3 tỷ Bảng đầu tư. Sau 9 năm triển khai, dự án đã hoàn thành phần lớn khối lượng xây dựng, trong đó có khu văn phòng Canary Wharf (40.000 chỗ làm năm 1992, sau đó mở rộng thêm để tạo ra 100.000 chỗ làm năm 2002), trung tâm thương mại mới của London, và khu Dockland Light Railway – một ví dụ điển hình về cách nhà nước và tư nhân cùng hợp tác phát triển hạ tầng giao thông. Một loạt các thành phố khác ở Anh, dưới sự trợ giúp của chính phủ, nhanh chóng thực hiện các chương trình cải tạo nội đô tương tự: phát triển mới các khu vực trước vốn là nhà kho, nhà xưởng, hoặc nhà ở bỏ hoang, kém phát triển trong nội thành. Tuy vậy, hiệu quả tạo việc làm của nhiều dự án chỉ ở mức khiêm tốn.

Kết luận: kinh nghiệm cho quy hoạch phát triển đô thị Việt Nam

Nhìn lại các sự kiện đặc trưng của nền quy hoạch Anh, không thể không thấy đâu đó các vấn đề của nền quy hoạch Việt Nam. Lý do là trong suốt hơn 100 năm phát triển, quy hoạch Anh cũng phải đối diện với các vấn đề phát triển mà Việt Nam giờ đang gặp như: di cư đô thị nông thôn ồ ạt, quá tải dân số, hạ tầng hạn chế, vệ sinh môi trường không đảm bảo, bùng nổ xe cộ, dân số, giải pháp mở rộng xây mới đô thị, thu hồi đền bù đất, bảo vệ đất nông nghiệp, xây dựng luật pháp và tổ chức bộ máy quy hoạch, xác định mô hình và chính sách phát triển.

Thực tế phát triển quy hoạch và đô thị Anh để lại một số điều rất đáng suy ngẫm, thậm chí cần nghiên cứu thêm để làm rõ:

1. Các ý tưởng, giải pháp và chính sách quy hoạch được áp dụng rất không thường xuyên, không đồng đều và hay bị thay đổi (thậm chí bị bãi bỏ). Một số không có tác dụng trong thực tế. Yếu tố đảm bảo đô thị Anh phát triển quy củ là các điều luật quản lý phát triển mà chính quyền địa phương Anh đã bắt đầu thực hiện nghiêm túc hàng chục năm trước khi nền quy hoạch hiện đại ra đời. Ở Anh, luật pháp mới là bộ khung cho phát triển đô thị. Quy hoạch đóng vai trò là công cụ điều chỉnh phát triển của chính quyền: chỉ được dùng cho những mục tiêu nhất định – và sẵn sàng bị loại bỏ nếu không còn cần thiết. Tại Việt Nam, kế hoạch phát triển kinh tế xã hội, chủ trương phát triển được coi là cơ sở xây dựng hệ thống quy hoạch – vốn lại là cơ sở cơ bản cho phát triển. Liệu có ai trong chúng ta nghĩ rằng: các nền tảng phát triển đô thị đó đủ vững chắc? Thực tế, chủ trương, chính sách và kế hoạch phát triển kinh tế xã hội không thể không thay đổi – còn hình thái đô thị Việt Nam hiện nay đang gián tiếp khẳng định rằng chúng không được tạo ra bởi bất cứ nguyên tắc nhất quán, có ý thức nào.

2. Nguyên tắc dùng quy hoạch vật thể (dưới dạng bản vẽ quy hoạch sử dụng đất) để kiểm soát phát triển chỉ được áp dụng một thời gian ngắn tại Anh (từ năm 1947 đến những năm 1960s) do không đáp ứng nhu cầu phát triển. Trong hệ thống các công cụ kiểm soát sự phát triển và hình thái đô thị Anh, quy hoạch vật thể chỉ đóng một vai trò khiêm tốn. Ở Việt Nam, để thuận tiện cho việc cấp đất và quản lý dự án của chính quyền, quy hoạch vật thể đang được đẩy lên thành công cụ chủ yếu kiểm soát sự phát triển đô thị. Hiệu quả thực tế của nguyên tắc quy hoạch này là sự mất kiểm soát không chỉ với những khu đô thị hiện có mà với cả những khu đô thị mới xây dựng – chưa nói gì đến khả năng đáp ứng các nhu cầu cao hơn như: phát triển hiệu quả, bền vững, công bằng. Quan trọng hơn: dù được coi là cơ sở cấp phép đầu tư xây dựng, quy hoạch vật thể có thể sử dụng được (quy hoạch chi tiết) hoặc vắng mặt trong thời gian dài ở phần lớn diện tích đô thị, hoặc không thực tế, hoặc cần phải điều chỉnh. Câu hỏi là: chúng ta đang dựa trên cơ sở nào để đặt niềm tin vào tính hiệu quả của quy hoạch vật thể? Thói quen cũ hay các nhận thức giáo điều?    

3. Bộ máy quản lý đô thị với cơ chế và công cụ kiểm soát hiệu quả đóng vai trò then chốt trong quá trình phát triển đô thị. Bộ máy này phải được xây dựng nhằm đáp ứng yêu cầu thực tiễn quản lý và nhu cầu phát triển của xã hội. Khi được tổ chức nhằm cung ứng các dịch vụ công thiết yếu và kiểm soát phát triển, bảo vệ chất lượng môi trường, chính quyền địa phương Anh hoạt động rất bền vững trong gần 80 năm. Việc tái tổ chức chính quyền nhằm phục vụ nhu cầu quy hoạch vùng của chính quyền (theo nhận thức lúc đó), trái lại chỉ duy trì trong thời gian ngắn ngủi theo mối quan tâm của chính phủ. Việt Nam hiện nay đang có chính quyền theo ba cấp, hình thành ba hệ thống quan liêu với quyền hành khác nhau trong việc ra các quyết định ảnh hưởng đến quy hoạch và phát triển đô thị. Nhưng không một cấp nào thực sự chịu trách nhiệm về chất lượng phát triển của bất cứ khu vực nào trong đô thị.   Liệu đã đến lúc Việt Nam cần nhìn lại công tác quản lý quy hoạch đô thị cải tổ bộ máy chính quyền theo hướng đáp ứng nhu cầu phát triển xã hội – chứ không phải nhu cầu quản lý nhà nước.

4. Lịch sử quy hoạch phát triển đô thị Anh cho thấy các mối quan tâm thay đổi theo trình tự phát triển. Trong thời gian đầu, người ta chủ yếu quan tâm đến giải pháp khắc phục các hậu quả nảy sinh trong quá trình công nghiệp hóa như vệ sinh môi trường, nhà ở; sau đó là mối quan tâm đến mô hình phát triển các khu đô thị mới, xây dựng bộ máy và các cơ chế quy hoạch; trong thời kỳ phát triển vượt qua tầm kiểm soát thì mối quan tâm lại tập trung vào cải tổ bộ máy, xem xét lại các nguyên tắc quy hoạch, tìm kiếm ứng dụng các giải pháp mới, hướng đến những mục phát triển cao hơn vì môi trường, xã hội, văn hóa. Thực tế này gợi ý rằng có thể đó là những nấc thang nhu cầu của xã hội đô thị: những nhu cầu ở bậc thấp nhất, được quan tâm xưa nhất, có thể là những đòi hỏi cấp thiết nhất khi bắt đầu phát triển; đồng thời, không thể đạt được các mục tiêu ở nấc cao hơn, nếu những nhu cầu ở nấc thấp hơn chưa được giải quyết. Mặt khác, cũng có thể giải thích rằng: người Anh đã giải quyết chu đáo từng vấn đề đô thị gay cấn ở từng thời điểm phát triển, và áp dụng có hiệu quả các giải pháp vào công tác thiết kế quản lý đô thị – do đó họ kiểm soát được phát triển và không cần phải lặp lại các vấn đề phát triển xưa cũ. Có lẽ chúng ta rất cần xác định lại vị trí nền quy hoạch của mình để xác định rõ: đâu là những vấn đề chúng ta đã nắm vững và có thể kiểm soát hiệu quả - còn đâu là những vấn đề còn phải tranh cãi hoặc chưa thể kiểm soát?

5. Lịch sử quy hoạch phát triển đô thị Anh, với rất nhiều nỗ lực hoặc chưa thành công, hoặc khó đánh giá, không hề mang ý rằng: những sáng kiến, phương pháp quy hoạch mới nhất, gần đây nhất, là những thứ tốt nhất. Trái lại, nó cho thấy: phương pháp, sáng kiến tốt nhất là những thứ phù hợp nhất với thời cuộc và đáp ứng tốt nhất nhu cầu phát triển của xã hội từng thời kỳ. Rất có thể, nếu thiếu đi các nỗ lực xa xưa, đơn giản nhất của chính quyền địa phương Anh trong việc quy định và kiểm soát các điều luật phát triển, đô thị Anh không thể có hình hài quy củ như ngày nay; và có thể lúc đó, vấn đề của bộ máy quy hoạch Anh không còn là nâng cao hiệu suất đô thị nữa mà chỉ là tìm cách khắc phục các hậu quả do sự phát triển lộn xộn gây nên. Trở lại Việt Nam: đâu là những mối quan tâm chính của chúng ta với đô thị? đâu là những vấn đề quan trọng nhất? Là một nước đi sau, chúng ta có thể học được rất nhiều từ kinh nghiệm các nước đi trước. Nhưng điều này không đồng nghĩa với việc áp dụng mọi thứ “mới nhất”, “mốt nhất” mà phải là sự tìm kiếm các giải pháp phù hợp nhất với các vấn đề của Việt Nam./.

TS.KTS Nguyễn Thanh Bình 

• Kiến tạo "Kinh đô Ánh sáng" - Quy hoạch cải tạo Paris của Haussmann