Ashui.com

Những năm gần đây, chủ đề quy hoạch và phát triển đô thị luôn được quan tâm với việc tổ chức các hội thảo trong nước và quốc tế. Tuy nhiên, việc đánh giá kết quả cũng như tổng kết công tác quản lý phát triển đô thị theo quy hoạch chưa được chú trọng. Nhìn chung, chính quyền các đô thị và các nhà làm chính sách quan tâm chủ yếu đến khâu lập, thẩm định và phê duyệt đồ án quy hoạch mà chưa có sự chú ý đúng mức cần thiết đối với quản lý thực hiện quy hoạch. Hậu quả là có sự cách biệt khá lớn giữa quy hoạch và thực tiễn phát triển của đô thị, nói cách khác là quy hoạch mất chức năng kiểm soát quá trình phát triển của đô thị. Quốc tế gọi hiện tượng này là “Sự thất bại của quy hoạch” (Planning Failure).  

Theo Định hướng phát triển đô thị đến năm 2025 thì đất đô thị năm 2015 cần tới 400.000 ha và năm 2025 cần 450.000 ha (1,4% diện tích cả nước). Đây cũng là một thách thức lớn trong bối cảnh nước ta chịu tác động nặng nề của nước biển dâng, mà để vượt qua thì phải phát triển đô thị theo chiều sâu chứ không nên dàn trải theo bề rộng và vội mở rộng đô thị khi đất đô thị hiện có chưa khai thác hết. 

Phát triển đô thị tại khu vực Nam Trung Yên - Phía Tây Hà Nội (2000 - 2014) 

Hiện trạng đô thị Việt Nam 

Tốc độ đô thị hóa ở Việt Nam đang tăng nhanh  

Bước vào thế kỷ 21, tỷ lệ đô thị hóa của nước ta là 24,2% (năm 2000), sau 12 năm tỷ lệ đó đã tăng lên đến hơn 32% (năm 2012). Dân số đô thị tương ứng là 18,7 triệu người tăng lên đến hơn 30 triệu người, bình quân mỗi năm tăng thêm 1 triệu người dân đô thị. Số đô thị cũng tăng nhanh, cuối năm 2011 có 731 đô thị nhưng đến cuối năm 2012 đã tăng thêm 34 đô thị mới, đưa tổng số đô thị lên 765 đô thị (2 loại đặc biệt, 13 loại I, 10 loại II, 53 loại III, 62 loại IV, 625 loại V), với nhịp độ tăng gần 3 đô thị mới mỗi tháng. Đô thị đóng góp khoảng 70% GDP quốc gia.

Theo dự báo của Bộ Xây dựng thì đến năm 2015 sẽ có 870 đô thị với số dân 35 triệu (tỷ lệ đô thị hóa 38%), còn đến năm 2025 sẽ có 1000 đô thị với số dân 52 triệu (tỷ lệ đô thị hóa 50%).

Hệ thống đô thị Việt Nam phát triển ngày càng mạnh mẽ, phân bố tương đối đồng đều trên cả nước. Đô thị đã góp phần quan trọng đưa nước ta thoát khỏi ngưỡng nghèo để trở thành nước có thu nhập trung bình thấp. Diện mạo đô thị đang dần khởi sắc. Hệ thống hạ tầng đô thị được cải thiện nhiều, nhất là đường sá, cầu vượt sông, cấp nước, cấp điện và chiếu sáng công cộng. Nhiều khu đô thị mới được xây dựng.

Tuy có nhiều tiến bộ nhưng hiện trạng đô thị nước ta cũng bộc lộ nhiều yếu kém như:

- Kiến trúc đô thị bị coi nhẹ, có nhà đẹp nhưng hiếm đường phố văn minh hiện đại, nhiều đô thị kém bản sắc.

- Thiếu nhà ở và không gian công cộng; thị trường bất động sản yếu kém và rối loạn.

- Tắc nghẽn giao thông, ô nhiễm môi trường nước và không khí, ngập lụt cục bộ khi mưa to hoặc triều cường, nhất là tại các đô thị lớn; độ bao phủ các dịch vụ công cộng còn thấp tại các đô thị vừa và nhỏ.

- Tỷ lệ hộ nghèo giảm nhưng mức độ chênh lệch giàu nghèo tăng.

- Tình hình trật tự trị an đang xấu đi.

- Các mặt yếu kém kể trên đã tác động xấu đến chất lượng cuộc sống của người dân và môi trường kinh doanh trong đô thị, ảnh hưởng không tốt đến năng lực cạnh tranh quốc gia.

Cần phát triển đô thị theo chiều sâu

Nhiều quốc gia trên thế giới đã tích lũy được kinh nghiệm bổ ích về quản lý phát triển đô thị theo quy hoạch. Ở đây chỉ chọn lựa và giới thiệu tóm lược một số kinh nghiệm trong quản lý đất đai và mật độ đô thị tiên tiến thích hợp với quản lý đô thị nước ta hiện nay.

Đất đai có vai trò quan trọng hàng đầu trong thực hiện quy hoạch đô thị, nhưng đất đô thị lại không được Luật Đất đai 2003 xem là một loại đất riêng biệt như đất nông nghiệp hay đất khu công nghiệp nên không được thống kê chính thức như khi còn Luật Đất đai 1993, lúc đó đất đô thị được quy thành một trong 6 loại đất (năm 1994 được thống kê là 63.000 ha, năm 2005 đã là 115.545 ha). Việc thiếu số liệu đất đai xác thực là một trở ngại cho việc nghiên cứu quá trình đô thị hóa Việt Nam.

Theo Định hướng phát triển đô thị đến năm 2025 thì đất đô thị năm 2015 cần tới 400.000 ha và năm 2025 cần 450.000 ha (1,4% diện tích cả nước). Đây cũng là một thách thức lớn trong bối cảnh nước ta chịu tác động nặng nề của nước biển dâng, mà để vượt qua thì phải phát triển đô thị theo chiều sâu chứ không nên dàn trải theo bề rộng và vội mở rộng đô thị khi đất đô thị hiện có chưa khai thác hết.

Bàn về quản lý đất đai và mật độ đô thị 

1. Quản lý đất đai 

Lập kế hoạch sử dụng đất đô thị và sử dụng các công cụ quy hoạch 

Quy hoạch tổng thể đô thị nước ta được lập cho thời hạn 20 - 25 năm và được thực hiện theo từng giai đoạn. vì vậy việc đầu tiên cần làm trong thực hiện quy hoạch đô thị là lập kế hoạch sử dụng đất đô thị dựa trên quy hoạch tổng thể cho kỳ hạn 5 năm sắp đến theo quy định của Luật Đất đai hiện hành, để có cơ sở lập quy hoạch chi tiết và thiết kế đô thị phục vụ cho các dự án phát triển đô thị tại khu đô thị hiện có và khu đô thị mới (Ở Ấn Độ thì đó là kế hoạch tổng hợp trung hạn phát triển không gian-kinh tế đô thị / Medium -term comprehensive plan of urban spatio -economic development). Quy hoạch chi tiết và thiết kế đô thị là những công cụ quy hoạch rất quan trọng đối với sử dụng đất, phải có bản Quy định quản lý kèm theo và được công bố rộng rãi để tiện theo dõi và đánh giá.

• Ảnh bên: Nhà siêu mỏng, siêu méo tại Hà Nội - hậu quả của việc bỏ qua khâu gom đất và điều chỉnh đất. 

Ngày nay các nước đều áp dụng nguyên tắc sử dụng đất hỗn hợp (mixed land - use), khác với chủ nghĩa công năng ở thế kỷ 20 quy định mỗi khu đất đô thị chỉ được sử dụng theo một trong ba chức năng ở, làm việc và mua sắm - giải trí, được kết nối với nhau bằng không gian giao thông. Đô thị học ngày nay khuyến khích sử dụng đất hỗn hợp nhiều chức năng khác nhau để người dân chỉ cần di chuyển trong cự ly ngắn, thậm chí bằng đi bộ hay xe đạp là có thể đến nơi mình cần trong ngày. Đường phố cũng là không gian công cộng, nơi người dân có nhiều cơ hội giao tiếp, vì vậy cần có lối đi cho người tàn tật, được trang bị phương tiện vệ sinh công cộng, nơi nghỉ chân và chỗ tránh mưa nắng dưới mái hiên.

Các quy hoạch chi tiết là cơ sở để lập dự án đầu tư xây dựng và cấp giấy phép xây dựng nhằm thực hiện kế hoạch sử dụng đất trước mắt, chứ không phải để “phủ kín” đô thị khiến nảy sinh tình trạng “quy hoạch treo”. Các khu đô thị mới cần phát triển liền khoảnh để tận dụng hạ tầng khung của đô thị. Quy hoạch cải tạo, chỉnh trang đô thị là cơ sở cho việc lập các dự án đầu tư cải tạo, chỉnh trang hoàn chỉnh từng khu đô thị cũ, làm đâu gọn đấy, không để khắp nơi đều có công trường xây dựng ảnh hưởng đến cuộc sống của người dân và việc vận hành của đô thị.  

Thu hồi, gom đất và điều chỉnh đất 

Thu hồi đất, bồi thường giải phóng mặt bằng và tổ chức tái định cư để có đất “sạch” theo yêu cầu của từng dự án phát triển đô thị hiện đang gặp nhiều trở ngại, ít được nhân dân ủng hộ, không những làm cho tiến độ thực hiện dự án bị chậm trễ nhiều năm, chi phí tốn kém hơn mà nhiều khi còn gây ra bất ổn xã hội.

Ngoài các nguyên nhân khác, một thực trạng không công bằng là các chủ sử dựng đất tùy theo vị trí thửa đất của mình trên mặt bằng được giải phóng mà có thể trở thành bên được hưởng lợi hay bên bị thiệt hại trong quá trình thực hiện dự án phát triển đô thị. Vì vậy các nhà làm chính sách cần tìm mọi cách cải thiện tình trạng khó khăn này.

Một phương thức được xem xét là thực hiện dự trữ đất (gom đất), tức là tạo mặt bằng đất đai liền khoảnh rộng lớn theo quy hoạch và được trang bị đầy đủ hạ tầng kỹ thuật khung rồi mới tiếp nhận các dự án phát triển.

Ngoài phương thức dự trữ đất dựa trên quyền lực nhà nước, gần đây các nước còn có phương thức gom đất (land pooling)/ điều chỉnh đất (land readjustment)/ hợp khối đất (land consolidation) theo cơ chế thị trường để có các lô đất vuông vức, ngay ngắn với các tuyến đường mới, nhằm cải tạo và chỉnh trang đô thị phù hợp với yêu cầu của quy hoạch. Nhiều dự án mở rộng đường cũ hoặc mở đường mới trong đô thị nước ta đã tạo ra các tòa nhà “siêu mỏng” hoặc “siêu méo” không vuông góc với đường phố chính là do đã bỏ qua khâu gom đất và điều chỉnh đất. Để khắc phục tình trạng này, Khoản 3 Điều 31 và Khoản 4 Điều 62 Luật Quy hoạch đô thị đã có những quy định rất cụ thể nhưng rất tiếc các quy định này thường bị chính quyền các đô thị viện những khó khăn để làm ngơ. 

Các phương thức gom đất và điều chỉnh đất theo cơ chế thị trường được một số nước như Nhật Bản, Hàn Quốc, Ấn Độ, Nepal nghiên cứu áp dụng và đạt được kết quả tốt, và cũng được một số nước khác như Anh, Hoa Kỳ quan tâm.

Ý tưởng chủ đạo của gom đất và điều chỉnh đất là chính quyền đô thị khởi xướng dự án cải tạo đô thị và các chủ tài sản trong khu vực dự án cùng thương lượng hợp tác thực hiện dự án, đôi khi có cả sự tham gia đầu tư của khối kinh doanh, để tạo ra khu vực đất đai rộng lớn được trang bị đầy đủ hạ tầng, phù hợp với yêu cầu quy hoạch. Mọi bên tham gia đều được hưởng lợi một cách công bằng, kể cả việc tái định cư trở lại tại nơi này và trang trải chi phí phát triển hạ tầng. Nếu còn dư đất thì thông qua đấu giá đất, các nhà kinh doanh bất động sản vào đầu tư phát triển khu vực đã có sẵn mặt bằng. Hình trên là một ví dụ về gom đất tại Nagoya, Nhật Bản. 

Hiển nhiên gom đất là quá trình thương lượng, bàn bạc khó khăn, tốn thời gian, đòi hỏi chính quyền phải có năng lực tương xứng và cần đến sự tham vấn của tổ chức tư vấn chuyên nghiệp thạo việc. Thế nhưng một khi đã hoàn thành giai đoạn chuẩn bị thì việc thực hiện gom đất lại rất suôn sẻ, nhanh chóng, tạo thuận lợi cho phát triển đô thị theo quy hoạch. Gom đất chính là phương thức hoàn toàn phù hợp với phương châm “Nhà nước và nhân dân cùng làm” của Nhà nước Việt Nam và giúp gỡ khó cho việc thu hồi đất hiện nay. 

Quản lý cốt san nền 

Cốt nền là một đầu ra chủ yếu của việc chuẩn bị đất xây dựng đô thị và có liên quan mật thiết với quy hoạch hệ thống hạ tầng, nhất là với cốt nền đường và hệ thống thoát nước mưa. Quy hoạch thoát nước, trong đó có việc xác định cốt san nền, được tiến hành trong quy hoạch chung và cả quy hoạch phân khu, quy hoạch chi tiết, thế nhưng việc quản lý thực hiện cốt san nền theo đúng quy hoạch không phải đơn giản. Cốt san nền trong quy hoạch chung chỉ có tính khống chế để đảm bảo việc thoát nước tổng thể khi đô thị xây dựng hoàn chỉnh theo quy hoạch chung. Sự rối loạn trong quản lý cốt san nền bắt đầu xuất hiện trong quy hoạch phân khu và quy hoạch chi tiết vì hai lẽ:

1) Do các dự án phát triển bất động sản được lập ra rải rác tại những nơi chưa có hạ tầng khung nên phải định ra cốt san nền cục bộ để có hướng thoát nước “tạm thời” vào nơi trũng ở gần như ao hồ hiện có, thế nhưng hướng tạm thời đó rất có thể bị một dự án đi sau chặn lại, gây hiện tượng úng ngập cục bộ;

2) Do chưa phối hợp tốt việc phân cấp cấp phép xây dựng giữa cấp thành phố và cấp quận, và giữa các cơ quan chủ quản dự án hạ tầng nên dễ xảy ra sự thiếu thống nhất trong quản lý cốt san nền. 

Tình trạng xây dựng tự phát và các yếu kém trong quản lý cốt san nền đã gây ra tình trạng ngập lụt đô thị khi mưa to hay lúc triều cường. Cách khắc phục là phải phát triển đô thị trên quỹ đất đã được dự trữ theo quy hoạch, thực hiện chuẩn bị đất đai hoàn chỉnh rồi mới cấp đất cho các dự án bất động sản riêng lẻ. Mặt khác phải kiên quyết chống hiện tượng xây dựng tự phát trên đất ven nội và dọc các tuyến đường ngoại thành. 

2. Quản lý mật độ đô thị 

Quản lý sử dụng đất đai có liên quan mật thiết với quản lý dân số, nói rộng ra là với hình thái đô thị (Urban form), tức là cấu trúc không gian của việc định cư mà nhân tố quan trọng là mật độ đô thị (Urban density) với 2 thước đo cơ bản là mật độ dân số và mật độ xây dựng. Hai thước đo này có mối tương quan nhất định: nơi có mật độ dân số cao thì mật độ xây dựng cũng cao và ngược lại. 

Mật độ dân số 

Mật độ dân số có nhiều cách tính, bao gồm mật độ dân số bình quân cả nội ngoại thị, mật độ dân số riêng cho nội thành, nội thị (được dùng làm tiêu chí phân loại đô thị nước ta), mật độ dân số từng khu vực hành chính trong nội thị (phường, quận). Hiển nhiên hai loại mật độ sau cần được xem xét trong quản lý thực hiện quy hoạch. 

Mật độ dân số bình quân của đô thị tính chung cho toàn bộ diện tích nội thành, nội thị chưa thể hiện rõ được đặc điểm phân bố dân cư không đồng đều tại các khu vực, thường tập trung cao tại khu trung tâm thương mại và giảm dần khi ra xa.  

Mật độ xây dựng

Mật độ xây dựng bao gồm mật độ xây dựng thuần và mật độ xây dựng gộp, mà trị số tối đa được quy định trong Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về quy hoạch xây dựng đô thị, tùy theo chức năng sử dụng và diện tích lô đất, và chiều cao công trình. Mật độ xây dựng và hệ số sử dụng đất có liên quan với nhau. Ngày nay xuất hiện hình thái đô thị nén (compact cities), có mật độ xây dựng cũng như mật độ dân số rất cao, tiêu biểu là Hồng Kông. Đô thị nén được nhiều học giả về đô thị học đánh giá là có khả năng ứng phó tốt với bão lụt và biến đổi khí hậu vì người dân hàng ngày không cần di chuyển với cự ly xa, hệ thống hạ tầng thu gọn nên giảm chi phí đầu tư và chi phí quản lý. Đô thị nén chú trọng khai thác không gian ngầm phục vụ giao thông và kinh doanh buôn bán. Tóm lại, đô thị nén sử dụng đất đai tiết kiệm và hiệu quả, ở vùng đồng bằng thì hạn chế được nhu cầu chuyển đổi nhiều đất nông nghiệp màu mỡ thành đất đô thị, góp phần thực hiện chiến lược tăng trưởng xanh.

Khu vực đô thị nào có mật độ xây dựng cao thì đất đai ở đó cũng có giá trị cao,.Cho nên có thể điều tiết một phần giá trị gia tăng của đất nhờ tăng mật độ xây dựng để tạo nguồn lực tài chính cần thiết cho việc tái thiết khu vực đó. Vì vậy cho phép nâng mật độ xây dựng trong dự án cải tạo đô thị vượt quá mật độ hiện có của khu đô thị là biện pháp được nhiều nước áp dụng để tạo điều kiện triển khai thực hiện dự án và tạo thị trường chuyển nhượng quyền phát triển. Quy chuẩn nước ta cũng cho phép nâng mật độ gộp tối đa cho phép trong dự án nhà ở xã hội lên 70%, so với mức 60% tại các đơn vị ở thông thường. 

Kết luận

Sự khác biệt lớn giữa quy hoạch và thực tiễn phát triển đô thị Việt Nam đã khẳng định hệ quả của việc quy hoạch mất chức năng kiểm soát quá trình phát triển của đô thị. Trong bối cảnh này, chúng ta cần đánh giá và nhìn nhận lại công tác phát triển và tái thiết đô thị trên 2 bình diện lớn: Quản lý đất đai và quản lý mật độ xây dựng. Quan trọng hơn cả là cần thiết phải nâng cao hiệu quả quản lý phát triển đô thị theo quy hoạch như đã phân tích ở trên. 

Nhiều dự án mở rộng đường cũ hoặc mở đường mới trong đô thị nước ta đã tạo ra các tòa nhà “siêu mỏng” hoặc “siêu méo” không vuông góc với đường phố chính là do đã bỏ qua khâu gom đất và điều chỉnh đất.

TS. Phạm Sỹ Liêm - Phó Chủ tịch Tổng hội Xây dựng Việt Nam
(Theo Tạp chí Kiến trúc Việt Nam - số 3/2014)