Ashui.com

Bài viết này trao đổi về ba yêu cầu về tính chiến lược, tính tích hợp, và sự tham gia trong quy trình và phương pháp làm quy hoạch ở Việt Nam hiện tại.  Phải chăng đây là những vấn đề căn bản mà hệ thống quy hoạch đô thị của chúng ta cần hướng tới để đảm tính khả thi cũng như sự thành công trong quản lý phát triển đô thị?

1. Quy hoạch chiến lược và tính chiến lược trong quy hoạch

"Quy hoạch chiến lược" (strategic planning) là một phương pháp làm quy hoạch đã được giới thiệu vào Việt Nam từ cuối những năm 1990 trong một số dự án nâng cao năng lực của UNDP¹ và được tiếp tục trao đổi của một số học giả như TS. Nguyễn Đăng Sơn (Son Nguyen Dang, 2006), Võ Kim Cương (Cuong Vo Kim, 2004) cùng một số tác giả khác. Tuy nhiên, dường như việc lĩnh hội và áp dụng phương pháp luận quy hoạch (có tính) chiến lược vào hệ thống quy hoạch của nước ta vẫn chưa được triển khai trên thực tế sau nhiều năm thử nghiệm cùng các công cụ ra quyết định như Chiến lược phát triển đô thị (CDS) tại thành phố Hải Phòng và Cần Thơ². Trong khi quy hoạch chiến lược đang trở thành xu hướng phổ biến trên thế giới để dần bổ sung và thay thế quy hoạch tổng thể, việc áp dụng này ở nước ta vẫn chưa rõ ràng.

Hình 1: Quy hoạch chiến lược như người chơi cờ 

Để hiểu bản chất chiến lược của quy hoạch này, có thể lấy ví dụ trong trận chiến, trong trận bóng đá hay ván cờ thì các bên đều vì chiến thắng cuối cùng. Mỗi bước đi đòi hỏi kỳ thủ phải tính toán và ra các quyết định trong thế trận mới bởi họ phải thích ứng với nước cờ/ứng phó hành động của đối phương.  

Bản chất của quy hoạch chiến lược chính là việc đảm bảo phương án để chiến thắng trong cuộc chơi được cập nhật theo từng bước đi. Chiến thắng cuối cùng chỉ được hiện thực với khả năng điều chỉnh trong từng giai đoạn với các "bài toán thực". Quy hoạch chiến lược dựa vào quá trình học hỏi và điều chỉnh liên tục giữa các chủ thể tham gia để tìm kiếm sự tối ưu tốt nhất giữa các tổ chức (với cả ưu và nhược điểm của chúng) trong môi trường (có cả cơ hội và thách thức) để giải quyết vấn đề quan tâm (Schuttenbelt P, 2011). 

Đối chiếu theo yêu cầu của hệ thống quy hoạch thì nhà phát triển (developer) cần được đảm bảo cung cấp công cụ tin cậy để đầu tư, người quản lý cần có đủ hướng dẫn để ra quyết định, và điều chỉnh, và xử lý các nhu cầu và vấn đề phát sinh trong quá trình phát triển.  Rõ ràng tính chiến lược là yêu cầu bắt buộc – là đặc trưng cơ bản khi chủ thể phát triển hiện nay là xã hội chứ không chỉ là nhà nước.  

Trong hệ thống quy hoạch chiến lược, các đồ án quy hoạch chiến lược chỉ có thể thực hiện được khi có quá trình ra quyết định có sự tham gia đảm bảo các yêu cầu phát triển có tính chiến lược xác định ngay từ đầu.  Nói cách khác, quy hoạch chiến lược phải ăn kèm với "Chiến lược phát triển đô thị" (CDS).  Từ xây dựng cho đến thực thi quy hoạch chiến lược theo CDS đòi hỏi một quy trình chặt chẽ để các nhà quy hoạch quản lý và các bên phát triển chủ chốt ngồi cùng nhau nghiên cứu và giải quyết vấn đề liên tục, đảm bảo quy hoạch có thể hỗ trợ việc ra quyết định thực tế nhưng vẫn định hướng cho kết quả cuối cùng.

Tính quy trình lặp của quy hoạch chiến lược đòi hỏi các bên tham gia chủ động và thực chất.  Xét trong từng đồ án, tính chiến lược thể hiện khả năng thích ứng khi liên tục xử lý các vấn đề phát sinh.  Chu trình xử lý trong các nghiên cứu đưa vấn đề lên trước (front-end) để xử lý vấn đề (problem solving). Việc tối ưu hóa trong quá trình này căn cứ vào thực lực các bên, khả năng và nhu cầu các tổ chức trong khuôn khổ nguồn lực hữu hạn và ứng phó theo vấn đề phát sinh có tính bất định.


Hình 2: Quy hoạch chiến lược là quy trình lặp sau mỗi bước đi
(Nguồn: Paul Schuttenbelt, 2011, Urban Solution.)

So với logic quy hoạch của hệ thống tổng thể thì chu kỳ lặp để xem xét là dài hơn.  Quy hoạch tổng thể thường vẽ ra "tương lai" 15-20 năm và nhiệm vụ của đồ án quy hoạch tập trung vào xác định khoảng cách hay sự khác biệt giữa hiện trạng và tương lai để đề ra những dự án hay việc phải làm để có được viễn cảnh khi kết thúc chu trình. Tiếp cận quy hoạch theo tư duy tổng thể thường "neo" các vấn đề phát triển vào cùng một "bức tranh tương lai" với tầm nhìn dài hạn; trong khi thiếu những chỉ dẫn cần thiết để đến được viễn cảnh này trong bối cảnh nguồn lực hữu hạn.  Vấn đề hay gặp phải trong tiếp cận tổng thể là ở giai đoạn hiện tại chưa thể xem xét đầy đủ nhũng khó khăn và nguồn lực để đảm bảo đến được viễn cảnh của 20 năm.  Nhìn chung, đồ án tổng thể đưa việc xử lý vấn đề cụ thể vào giai đoạn sau, giai đoạn triển khai quy hoạch chi tiết/quy hoạch phân khu.  Đây là cách tiếp cận quy hoạch Việt Nam đang áp dụng phổ biến.

Trên thực tế, ứng phó với tính bất định là đòi hỏi nhưng sự ổn định và xác định của hệ thống quy hoạch tổng thể vẫn là cần thiết bởi thiếu nó không thể thực hiện được các dự án đầu tư dài hạn.  Hầu hết các hệ thống quy hoạch hiện đại đều sử dụng cả hai cách tiếp cận, vừa tổng thể, vừa chiến lược (cũng bởi hầu hết các hệ thống quy hoạch đều bắt đầu từ tổng thể nhưng dần chyển sang chiến lược).  Tại mỗi quốc gia, sự chuyển dịch để mang tính chiến lược hơn thể hiện trong sự khác biệt giữa các phương pháp hay quy trình theo thời gian.  

Tuy nhiên, sự chuyển dịch này là tinh tế và nhìn bề ngoài nhiều hệ thống khá giống nhau với các quy trình lồng ghép, rà soát, khảo sát, đánh giá, hiện trạng rồi kết thúc bằng các đề xuất.  Xem xét tại một số thời điểm cũng thấy giống nhau về nội dung nhiệm vụ; xem xét về công đoạn cũng thấy có các quy trình thẩm định, thông qua, phê duyệt, và ban hành.  Một hệ thống dù là theo tiếp cận tổng thể vẫn đặt ra thời hạn để rà soát và đảm bảo phản ánh được các vấn đề biến động theo giai đoạn.  Ở tầm vi mô, khả năng điều chỉnh cũng vẫn được mở ra dù là ở hệ thống có tính cứng nhắc như Cộng hòa Pháp hay hệ thống mở như Anh quốc.

Sự khác biệt có thể rõ hơn khi xem xét yêu cầu và cơ sở để giải quyết các nhiệm vụ cụ thể.  Tiếp cận chiến lược (1) linh hoạt hơn bởi phải ứng phó theo quy trình lặp và thỏa thuận với các đối tác khác về nguồn lực, chỉ tiêu, hoặc cách thức triển khai sử dụng nguồn lực.  Trong khi đó, phương pháp tổng thể (2) do đã neo vào dự báo cũ ít khi thay đổi mục tiêu mà dừng lại chờ cho đến khi cấp ra quyết định (bên trên) có đủ quyết tâm hoặc có đủ nguồn lực để triển khai theo kế hoạch cũ.

TP Tokyo (Nhật Bản)  

Trong quá trình theo đuổi mục tiêu, tiếp cận tổng thể thường dựa nhiều vào các giả định dự báo và các tiêu chuẩn định ra dài hạn (thường là cao hơn tiêu chuẩn và hiện trạng thực tế) và nhìn về phía trước còn phương pháp theo tính chiến lược sử dụng hệ quy chiếu và tham chiếu là các chỉ số sát thực hơn do phải đối mặt với sự thay đổi ngắn hạn hơn – có liên hệ với hiện trạng và quá khứ.  Nói cách khác, (1) vừa hướng lên phía trước, vừa nhìn ngang và căn chỉnh về phía sau.  Còn (2) nhìn ngang xong thì chủ yếu hướng về phía trước.

Hai cách làm này có thể không dẫn đến nhiều khác biệt trong kết quả nếu quy hoạch áp dụng cho khu đô thị mới và chủ đầu tư tập trung có đủ nguồn lực tại địa bàn có ít tồn tại hoặc xung đột cũ.  Tuy nhiên, sự khác biệt sẽ lớn dần nếu áp dụng (2) cho quy hoạch cải tạo và giải quyết vấn đề tồn tại như cải tạo các đô thị lớn.  Sử dụng cách (2) với tầm nhìn mục tiêu dài hạn sẽ ‘vẽ’ ra nhu cầu mới, cần phải mở rộng và xây mới các khu vực theo nhu cầu mới và tập trung xây dựng hình ảnh của đô thị mới, khu ở mới theo tiêu chuẩn mới.  Cách (1) ngược lại làm gì mới cũng phải xem các chỉ tiêu cũ, vấn đề cũ đã xử lý đến đâu, giải quyết được những gì ở mức độ nào có tính khả thi cao hơn.

Cách thức đánh giá quy hoạch (2) cũng dễ hơn vì tương lai là bất định, (2) có không chính xác cũng không có cơ sở, và ‘môi quy hoạch’, cách nói của nghề làm quy hoạch ở chỗ ai biện luận giỏi thì thắng chứ tương lai khó có thể lượng hóa chính xác.  Còn (1) sẽ dễ bị phản biện hơn, có cơ sở hơn để tham chiếu nên bảo vệ ý kiến trước thẩm định của (1) cũng vất vả hơn.

Trên thực tế, có học giả cho rằng Việt Nam đã quá thiên vị (2) và (1) ít được quan tâm (Wilson, 2009).  Tuy nhiên, (1) ngày càng cần sử dụng nhiều vì các đô thị đã xây dựng hình thành.  Tương lai sẽ cần cải tạo nhiều hơn xây mới.  (2) cần sử dụng ít hơn, bởi các vấn đề nội tại cần quan tâm hơn, với các tham chiếu đầy đủ để (2) cũng giải quyết tốt các vấn đề nội tại chứ không chạy theo tầm nhìn dài hạn nhưng không giải quyết tốt các vấn đề bức xúc hiện hữu.

Để đổi mới có tính hệ thống, cách làm quy hoạch Việt Nam cũng cần có sự đổi mới về tư duy từ bên trong.  Quy hoạch chiến lược khó thực hiện hơn khi phải liên tục nghiên cứu điều chỉnh và khi ra quyết định đòi hỏi sự tham gia của nhiều bên.  Tuy nhiên, tính chiến lược vẫn là cơ sở của mọi thành công khi ứng phó với thay đổi.  Nói cách khác, quy hoạch đô thị sẽ thành công khi đảm bảo tính chiến lược trong cả quá trình lập và quản lý thực hiện.

TP Rotterdam (Hà Lan)

2. Quy hoạch tích hợp

Quy hoạch tích hợp (integrated planning)³ cũng là yêu cầu cơ bản của mỗi hệ thống quy hoạch – dù là theo trường phái tổng thể cho tới chiến lược.  Sự tích hợp thể hiện trên việc phản ánh đúng đắn, đa chiều, và cập nhật các yếu tố/đặc điểm/tham số của các quy hoạch ngành vào bức tranh chung.  Điều này đòi hỏi tích hợp các ngành kinh tế kỹ thuật, xã hội, và phát triển không gian với nhau qua những nền tảng chung, ngôn ngữ chung, và phương pháp làm việc/chia sẻ chung.

Sự cần thiết phải đảm bảo tính năng tích hợp cao của hệ thống quy hoạch là do nhiều nguyên nhân, trong đó:

1. Lập quy hoạch, triển khai, và điều chỉnh là những quá trình liên tục của nhiều chủ thể tham gia trong nhiều quá trình kỹ thuật khác nhau từ quy hoạch đất đai, giao thông, hạ tầng khác và các ngành có liên quan.  Trong đó, quy hoạch sử dụng đất là nền tảng, quy hoạch giao thông là đầu mối của quá trình tích hợp.  
2. Những chủ thể có mục tiêu khác nhau, ưu tiên khác nhau, năng lực, tiềm lực và điều kiện khác nhau.  Các hoạt động đó phụ thuộc vào cả những yếu tố chính trị đương thời, điều kiện kinh tế tài chính và nhu cầu cấp thiết theo thời gian.  Các dự án kéo dài sẽ có thể thay đổi mục tiêu và ưu tiên.  Những nội dung mới hoàn toàn có thể phát sinh hoặc thay đổi cơ cấu.

Nói tóm lại, quy hoạch là một quá trình sống nhưng là một cơ thể sống thống nhất, luôn biến động và không bị đóng khung trên lý thuyết theo giai đoạn hay theo ý chí ở tầm nhìn dài hạn.  Việc tích hợp các đồ án thể hiện qua sự kết nối giữa các lớp quy hoạch, các ngành quy hoạch, và các hệ thống quy hoạch ngành với nhau.  Với các lý do trên, các bài toán cụ thể của tích hợp quy hoạch bao gồm:

1. Tích hợp được quy hoạch ngành hạ tầng kỹ thuật (giao thông, điện, nước,…) vào quy hoạch chung và chi tiết đô thị và các quy hoạch ngành khác trong quá trình lập quy hoạch;
2. Tích hợp được quá trình ra quyết định cải tạo đô thị đối với các dự án, đảm bảo xem xét các yếu tố sử dụng nguồn lực hạ tầng đô thị, nhất là đảm bảo nhu cầu đi lại của người dân, vận tải hàng hóa, và an toàn trong khi xem xét các đề xuất phát triển có tính tối ưu về cả thời gian, tính chất liên ngành, và cấp quản lý (cải tạo, mở rộng hay chuyển đổi công năng đất đai và các công trình ở đô thị).  Cụ thể là:

• Tích hợp để đảm bảo cho phép điều chỉnh nhỏ (mitigation) về mỗi ngành quy hoạch khi triển khai đầu tư xây dựng các dự án cụ thể, sẽ làm cho các thỏa thuận với các ngành khác dễ dàng hơn;
• Tích hợp đảm bảo khớp nối các chương trình đầu tư phát triển trên bộ khung không gian đô thị, chủ yếu là xây dựng cơ chế đánh giá và quản lý lập quy hoạch, phối kết hợp đảm bảo yêu cầu tích hợp trong quy hoạch đô thị;

Hình 3: tích hợp quy hoạch theo lớp (Nguồn: tác giả)

Bảng 1: Ma trận dự án trên không gian đô thị theo chủ thể, lĩnh vực, và thời gian

Trong khi đó, tính năng tích hợp của các quy hoạch ở Việt Nam hiện còn nhiều bất cập.  Quy hoạch giữa các ngành ít được tích hợp để quản lý và chia sẻ liên thông trên một nền tảng chung.  Ví dụ như hầu hết các tuyến đường ngoại thị khi chuyển đổi thành nội thị gặp rất nhiều bất cập do khác biệt về chủ đầu tư, về quy trình đầu tư, về cách thức quản lý triển khai, phân công trong quản lý hệ thống hạ tầng, và thiếu tiếng nói chung trong triển khai và điều chỉnh quy hoạch, điều chỉnh khi đầu tư xây dựng.  Các dự án phát triển đô thị ít được tính toán ảnh hưởng tới hệ thống giao thông đô thị.  Việc bố trí theo kinh nghiệm về khoảng lùi và mật độ tính riêng theo từng công trình không đảm bảo xử lý các vấn đề phát sinh của lưu lượng giao thông gia tăng theo khu vực.  Tại trung tâm các đô thị lớn, phương pháp tính toán áp lực lên hệ thống giao thông hiện hữu và hệ thống vận tải công cộng chưa được xây dựng và công nhận.  Khi có sự thay đổi đáng kể trong mục tiêu phát triển, khi có các dự án phát triển lớn, các đồ án quy hoạch không trả lời hoặc xây dựng cơ sở tính để dự báo và phản ánh một cách khoa học các tác động từ một dự án/nhóm dự án của lĩnh vực/ngành này sang các ngành sử dụng cơ sở hạ tầng chung mà quy hoạch đòi hỏi làm nền phải đáp ứng. 

Về mặt thể chế, Luật Quy hoạch đô thị (2009) cũng yêu cầu quy hoạch phải đồng bộ, đáp ứng yêu cầu, và phù hợp với sự phát triển (Điều 6).  Tuy nhiên, cơ sở pháp lý để thực sự bắt các bên quản lý ngành ngồi vào chung một ‘sân’ để nền tảng quy hoạch các ngành tích hợp với nhau vẫn chưa được cụ thể hóa.  Vì vậy, thể chế trong lĩnh vực này cần được hoàn thiện theo hướng xây dựng một nền tảng chia sẻ chung đảm bảo sự liên thông giữa các kho thông tin, tạo động lực cho quá trình khai thác và chia sẻ, cụ thể là:

• Các cơ quan làm quy hoạch chia sẻ chung nền tảng thông tin làm quy hoạch, tức là thông tin có khả năng hợp chuẩn và chia sẻ cao, có tính cập nhật đồng bộ, và được quản lý thống nhất;
• Quản lý triển khai các dự án và lập quy hoạch có chung nguyên tắc tích hợp trong việc xem xét và điều chỉnh đa lĩnh vực, nhằm đạt được các mục tiêu đa ngành;
• Thể chế hành chính, tài chính bao gồm việc phân bổ nguồn vốn, tổ chức quyền lực hành chính và chính trị phù hợp với cách làm theo mô hình này, đảm bảo sự lắng nghe và ngôn ngữ chung trong quá trình ra quyết định và thực hiện.

Dường như cả ba nhiệm vụ trên đều là những nhiệm vụ nặng nề khó có thể giải quyết một sớm một chiều bởi tính cục bộ trong quản lý và chia sẻ thông tin hiện nay.  Lợi ích do thông tin đem lại là lớn nhưng cơ chế hiện nay chưa đảm bảo cho bên cung cấp nguồn.  Về lâu dài hệ thống càng chia sẻ càng dẫn đến thiếu hụt nguồn cung và tình trạng ‘cha chung không ai khóc’ sẽ làm hệ thống không còn giá trị.  Trong tương lai gần, có lẽ cách làm phù hợp là ở phạm vi nhỏ và nhân rộng ra, nhưng phải làm triệt để ở một đô thị quy mô vừa phải để thử nghiệm các quy trình và mô hình chia sẻ và tích hợp thông tin.

• Ảnh bên: TP Kuala Lumpur (Malaysia) 

3. Quy hoạch có sự tham gia

Quy hoạch truyền thống vốn sử dụng quyền lực nhà nước để điều chỉnh các hành vi phát triển trong xã hội nên có bản chất là áp đặt, chỉ đạo, từ trên xuống (regulative planning).  Tuy nhiên, quy hoạch cũng luôn có sự tham gia, và sự tham gia là tất yếu trong quá trình làm và triển khai các đồ án quy hoạch.  Có thể phân sự tham gia này làm hai dạng chính: (1) tham gia trong khuôn khổ những người hình thành nên quy hoạch hay những người có quyền sử dụng quy hoạch để điều chỉnh hành vi các chủ thể khác, và (2) những chủ thể bị điều chỉnh bởi quy hoạch.

Quy hoạch có sự tham gia (participatory planning) có thể hiểu là quy trình làm quy hoạch nhấn mạnh vai trò tham gia của nhóm (2), tức là sự tham gia của các chủ thể chịu sự tác động và liên quan mật thiết đến nội dung được quy hoạch.  Các chủ thể nói trên cũng có thể bao gồm cả các cơ quan liên quan bên trong bộ máy chính quyền chứ không chỉ là doanh nghiệp hay cộng đồng dân cư.  Sự tham gia này làm cho quá trình thiết kế quy hoạch và triển khai có sự tương tác và phản hồi ngược lại, thường có chiều từ dưới lên.  Các luồng thông tin và yêu cầu này thường phản ánh tính đa dạng của các nhóm lợi ích hay của các cá nhân trong quá trình lập và thực thi quy hoạch.

Hiện nay quá trình làm quy hoạch ở hầu hết các nước có nền kinh tế thị trường, dù có hay không có tính ràng buộc, bắt buộc phải thực thi đều ít nhiều lấy sự đồng thuận hay sự tham gia của cộng đồng làm căn bản.  Quy hoạch là một ngành đặc thù có nhiều cách hiểu, nhiều phương án, lại động chạm quyền lợi rất nhiều bên nên nếu không có cơ sở pháp lý chặt chẽ rất khó thực hiện.  Tuy nhiên, một khi cộng đồng đã tham gia và có ý kiến và được kiểm soát thì nó trở nên có tính pháp lý (legitimacy) và dễ dàng triển khai hơn bởi nó dựa trên ý chí của đa số.  

Giá trị pháp lý của các đồ án quy hoạch ở các quốc gia thể hiện ở chỗ liệu các đồ án đã được xây dựng trên cơ sở pháp lý chặt chẽ chưa, các bên chịu ảnh hưởng đã được tham vấn chưa?  Quyền lợi của người có tài sản đã được bảo vệ đúng trình tự pháp luật khi làm quy hoạch chưa? Nếu không đạt yêu cầu sẽ bị khởi kiện quyết định áp dụng hoặc thậm chí cả những "vấn đề" trong đồ án quy hoạch.  Nếu đã đáp ứng đầy đủ, các đồ án và quyết định áp dụng chúng sẽ có giá trị pháp lý để thực thi mang tính thực chất – tính đồng thuận.

Luật quy hoạch của các quốc gia phát triển đại diện cho các trường phái quy hoạch lớn trên thế giới như Anh (các nước trong khối thịnh vượng chung), Pháp, Thụy Điển (Bắc Âu), Hoa Kỳ, hay Singapore rất coi trọng quá trình tham gia của cộng đồng và quy định chi tiết, chặt chẽ quá trình lấy ý kiến bao gồm cả thời hạn, nội dung, và giám sát kết quả lấy ý kiến cộng đồng.  

Trong khi đó, pháp luật về quy hoạch ở Việt Nam sau Luật Xây dựng năm 2004, Nghị định 08/2005NĐ-CP của Chính phủ và nhất là sau Luật Quy hoạch 2009 và Nghị định 37/2010/NĐ-CP đều quy định khi lập quy hoạch chi tiết phải có sự tham gia của cộng đồng.  Tuy nhiên, quy định này cũng chỉ yêu cầu UBND cấp huyện tổ chức lấy ý kiến về ‘nhiệm vụ quy hoạch chi tiết’ thông qua "đại diện tổ dân phố" và "ủy ban nhân dân cấp xã".

Nhiều học giả cho rằng đa phần các dự án quy hoạch có cộng đồng tham gia mang tính hình thức và đối phó (Dung, 2008). Vai trò cộng đồng trong công tác lập quy hoạch còn mờ nhạt và ít đem lại hiệu quả, trong các dự án cộng đồng chỉ tham gia khi hầu như các quy hoạch đã được lập ở các giai đoạn gần như ổn định và khó có thể thay đổi.  Sự tham gia của cộng đồng mới chỉ được hiểu đơn giản là đóng góp kinh phí và nhân công để thực hiện một dự án nào đó chứ không phải là một đối tác cùng tham gia ngay từ khâu lập nhiệm vụ đến  khi ra quyết định.

Từ 2005 đến nay, nhiều vấn đề của quy hoạch đô thị thiếu sự tham gia đã được bổ sung và điều chỉnh từ thực tế.  Những tình huống nổi bật về sự tham gia của cộng đồng vào các vụ việc như chuyển đổi Công viên thống nhất thành khu giải trí ở Hà Nội (Hieu, 2007) hay vụ việc chợ âm phủ ở Hà Nội đã cho thấy tầm quan trọng của ý kiến cộng đồng trong bảo vệ lợi ích công cộng.  Yêu cầu cụ thể hóa hơn nữa nội dung này trong luật đã trở thành hiện thực sau khi có Luật Quy hoạch đô thị 2009 được thông qua.  Luật Quy hoạch đô thị 2009 quy định việc lấy ý kiến mở rộng ra cho cả quy hoạch chung, cho cả nhiệm vụ thiết kế  “Việc lấy ý kiến cộng đồng dân cư về nhiệm vụ và đồ án quy hoạch chung được thực hiện thông qua lấy ý kiến của đại diện cộng đồng ….”  (điều 21).

Tuy nhiên, một số quy định để đảm bảo thực chất tham gia còn chung chung, chưa thể hiện rõ trách nhiệm, công việc cụ thể của các bên liên quan như thế nào.  Ví dụ “Uỷ ban nhân dân có liên quan, tổ chức tư vấn lập quy hoạch có trách nhiệm phối hợp với các cơ quan tổ chức  lập quy hoạch đô thị, chủ đầu tư dự án xây dựng trong việc lấy ý kiến” (Điều 20, Luật Quy hoạch đô thị).  Đến nay cũng chưa có văn bản nào quy định rõ quy trình, cách thức tổ chức lấy ý kiến cộng đồng mà chỉ mô tả theo kiểu hướng dẫn: “ Việc lấy ý kiến cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan được thực hiện bằng hình thức gửi hồ sơ, tài liệu hoặc tổ chức hội nghị, hội thảo…” (Điều 21, Luật Quy hoạch đô thị) (Quoc Hoi Vietnam, 2009). Trên thực tế, việc lấy ý kiến cộng đồng thường được tiến hành ở khâu cuối cùng trong quy trình lập dự án, khi quy hoạch đã được lập xong và chuẩn bị  phê duyệt.

Đặc biệt, các văn bản chưa quy định ý kiến cộng đồng sẽ được xử lý thế nào, thời gian trả lời là bao lâu, cơ quan  hay cá nhân nào sẽ chịu trách nhiệm giải trình, cơ quan nào sẽ giám sát quá trình lấy ý kiến để đảm bảo các ý kiến đó thực sự được lắng nghe và được sử dụng.  Có thể nói, thể chế về lĩnh vực này chưa được cụ thể hóa làm cho mức độ tham gia trong quy hoạch của cộng đồng chưa cao, cụ thể như sau:

• Cơ hội để "Cộng đồng và cá nhân" được tham gia trực tiếp (representativeness) không qua đại diện còn bị hạn chế, trong khi khả năng này là yêu cầu cơ bản về nguyên tắc tham gia;
• "Vấn đề cần giải quyết" (problems) tức là lý do cần cải tạo được xây dựng trên cơ sở tham khảo ý kiến từ cộng đồng (điều này ta không quy định rõ mà gộp vào nhiệm vụ quy hoạch chi tiết),
• Ý đồ mục tiêu cải tạo (concept) phải được lấy ý kiến của cộng đồng (điều này ta không quy định rõ mà gộp vào nhiệm vụ quy hoạch chi tiết);
• Các phương án so sánh cải tạo (alternatives) phải được lấy ý kiến trước khi hội đồng xét duyệt lựa chọn (Việt Nam không quy định);
• Sau khi dự thảo phương án được chọn ra (draft plan), cộng đồng được quyền có các ý kiến phản hồi để đóng góp và nó phải được phản ánh khi trình duyệt cuối cùng (Việt Nam không quy định).
• Các quy trình trên có thời hạn và kế hoạch cụ thể, cách thức lấy ý kiến cụ thể đủ để cộng đồng cho ý kiến - quy định còn chưa chặt chẽ.

Có thể nói để quy hoạch ở Việt Nam có sự tham gia của cộng đồng đi vào thực chất như ở các quốc gia phát triển còn là một quá trình lâu dài.  Tuy nhiên, đây là con đường để nâng cao chất lượng của các đồ án quy hoạch và đảm bảo mục tiêu công bằng và phát triển bền vững cho các đô thị thì cải tiến về quy trình là tất yếu.

TP Philadelphia (Mỹ)

4. Kết luận

Quy hoạch chiến lược, quy hoạch tích hợp, hay quy hoạch có sự tham gia là những yêu cầu cũng như thuộc tính của bất kỳ hệ thống quy hoạch đô thị nào.  Trong cơ chế thị trường, những tính năng này được thể hiện dưới nhiều hình thức khác nhau nhưng đều có tinh thần chung là đảm bảo khả năng vận hành theo những tiêu chuẩn của hệ thống đáp ứng nhu cầu điều chỉnh của xã hội.

Để hệ thống quy hoạch có được các tính năng trên, hệ thống quy hoạch của chúng ta cũng cần có những điều chỉnh về cả phương pháp và quy trình để tính chiến lược, tích hợp, và tham gia có tính thực chất hơn.  Tuy nhiên, đây là công việc lâu dài và muốn tính năng trên được ‘nội hàm hóa’, có lẽ cần có những bước đột phá trong hệ thống giám sát thực hiện, từ những người đặt hàng, và từ trong chính các cơ quan thiết kế và quản lý quy hoạch đô thị hiện nay./.

Chú thích: 

1. Dự án VIE 95/051 tại thành phố Hồ Chí Minh và VIE 95/050 tại Hà Nội với các chuyên gia tư vấn từ Đại học tổng hợp UBC, Canada.
   
2. Cities Development Strategy - CDS do tổ chức phát triển Thụy Sỹ SDC tài trợ những năm 1998-2000 
3. Cũng có cách tiếp cận kết hợp cả chiến lược và tích hợp, nhưng phần này phân tích việc tích hợp các lớp thông tin, các yêu cầu đa dạng của xã hội, các ngành kinh tế kỹ thuật trên cùng một không gian đô thị riêng.  Tuy nhiên, bài viết này tách phần tích hợp ra khỏi quy hoạch chiến lược chiến lược tích hợp hay quy hoạch chiến lược hợp nhất theo cách gọi của một số chuyên gia.

Tài liệu tham khảo:

- Cuong Vo Kim 2004, "Quản lý đô thị thời kỳ chuyển đổi". NXB Xây dựng, Hà Nội.
- Dung, L. T. 2008, "Về phương pháp quy hoạch có sự tham gia của cộng đồng", Kien truc Viet nam, vol. 3.
- Hieu, N. N. 2007, "Urban planning and the procedure of making decision on development control - the case of Union park in Hanoi (Quy hoạch đô thị và quá trình ra quyết định kiểm soát phát triển đô thị nhìn từ dự án cải tạo công viên Thống Nhất)", The builder.
- Quoc Hoi Vietnam. Luật Quy hoạch đô thị (urban planning law).  2009. Ref Type: Statute
- Schuttenbelt P "Strategic Planning", in Strategic Planning - lesson for Vietnam, Hanoi.
- Son Nguyen Dang 2006, "Phương pháp tiếp cận mới về quy hoạch và phát triển đô thị". NXB Xây dựng.
- Wilson, L. "Urban planning in Vietnam", in Cities of Vietnam.

TS. Nguyễn Ngọc Hiếu, Học viện Hành chính
(Bài đăng Tạp chí Quy hoạch Đô thị số 05 - 2011)