Ashui.com

LTS: Bài viết của tác giả Michael Seltz vốn được đăng trên tạp chí Quy hoạch của Hội Quy hoạch Hoa Kỳ năm tháng 9/1970. Tác giả vốn tốt nghiệp ngành quy hoạch tại Viện Công nghệ Massachussett (MIT) và sau làm việc tại Cơ quan Phát triển Đô thị của bang New York trước bị gọi nhập ngũ đi chiến trường Việt Nam vào năm 1968. Tại Việt Nam, Seltz làm việc với tư cách là một quy hoạch sư trong Nhóm Hỗ trợ Dân sự, phụ tá cho thị trưởng thành phố Sài Gòn.  

Ngay trong nội đô Sài Gòn, hàng ngàn người đang sống trong những khu vực không không hề được có dịch vụ cơ bản của thành phố. Nơi đây không được cấp nước sinh hoạt, điện, hệ thống thoát nước thải, đường không được trải nhựa, không có trường học và không có dịch vụ thu gom rác thải. Phần còn lại của thành phố, ngay cả những khu dân cư cao cấp hay những khu thương mại, cũng không được cấp điện ổn định hay hệ thống nước sạch và phải tự trang bị phương tiện giao thông cá nhân. Bài viết dưới đây nêu lên những nguyên nhân của thực trạng trên và bàn chi tiết về những lực cản hạn chế biện pháp của chính phủ (đương thời) trong việc đáp ứng nhu cầu ngày một tăng của đô thành Sài Gòn. 

Nguyên nhân

Những vấn đề nổi cộm của đô thị bắt nguồn trực tiếp từ hệ quả của làn sóng di cư trong lịch sử và những hoàn cảnh ngăn cản Sài Gòn mở rộng thành phố để đáp ứng gánh nặng tăng trưởng. Trong hai mươi năm vừa qua, nông dân di cư từ vùng quê lên thành phố không phải vì việc làm mà là vì tìm chỗ trú tránh chiến tranh⁽¹⁾. Không phải do cơ khí hóa nông nghiệp đẩy nông dân ra khỏi đất quê, cũng không phải cơ hội việc làm kéo họ tới đô thị như bao lý do thông thường khác của việc di cư từ nông thôn lên thành phố. Nguyên nhân chính của làn sóng di cư này lại là do hệ quả của đấu tranh chính trị. Sơ tán ra khỏi hoặc vào trong thành phố vì chiến tranh không còn là chuyện bất thường kể từ giữa thế kỉ mười bảy, khi Sài Gòn ra đời và mới chỉ là một ngôi làng giữa rừng⁽²⁾. Khi nước Pháp dành được quyền cai trị thuộc địa vào năm 1859, dân số Sài Gòn giảm đột ngột xuống còn dưới 8.000 người từ số dân 180.000 trong những năm đầu thế kỷ. Sau năm 1900, Sài Gòn tiếp nhận một làn sóng nhập cư ồ ạt từ Trung Quốc do một bộ phận lớn người Hoa chạy trốn khỏi cuộc chiến tranh Trung – Nhật⁽³⁾. Trong thế chiến thứ hai, khi quân đội Nhật chiếm đóng Sài Gòn, rất nhiều người phải bỏ thành phố sơ tán về nông thôn. Tới khi chiến tranh tăng cường và quân đội Pháp quay trở lại, dân cư lại ồ ạt chuyển ngược về thành phố vì nông thôn không còn an toàn nữa. Năm 1954, khi đất nước chia cắt, Sài Gòn lại đón nhận thêm một làn sóng di cư, ước tính khoảng gần một triệu người, tới định cư ở vùng ngoại ô thành phố. Trong những năm gần đây, đặc biệt là trong dịp Tết Mậu Thân 1968, hàng ngàn người đã bị cuộc chiến liên qua đến nước Mỹ đẩy ra khỏi nhà và phải di chuyển sang khu vực khác do nhiều nơi của thành phố bị tấn công và tàn phá. 

Dù thành phố đang đối mặt với sự tăng trưởng mạnh về dân số như vậy, Sài Gòn lại bị kìm hãm về diện tích và không gian do gặp nhiều cản trở trong những điều kiện vật chất, kinh tế và chính trị. Những cánh trồng lúa lại là vùng đất tâm điểm của chiến tranh và thiếu thốn cơ sở hạ tầng là siết chặt thành phố ở ba trong năm mặt. Về phía Bắc, tỉnh Gia Định, căn cứ không quân khổng lồ tại Tân Sơn nhất chặn hướng thứ tư. Cuối cùng, đất đai dưới sự quản lý của quân đội Việt Nam (Cộng Hòa) hiện nằm ngoài ranh giới cho phép phát triển đô thị. 

Tuy nhiên những rào cản trên không làm cho Sài Gòn tránh khỏi tình trạng chen chúc đến nghẹt thở vì dân số vẫn tăng mạnh do làn sóng nhập cư vẫn ồ ạt và tỉ lệ tăng tự nhiên không có số liệu giám sát. Hậu quả là mật độ dân số đã lên tới 600 người trên một mẫu đất (khoảng gần 1.500 người/ ha). Mặc dù đây không phải là điều bất thường với một thành phố châu Á, nhưng mật độ này cao gấp 5 lần so với Harlem [một khu vực tại trung tâm thành phố New York] và Sài Gòn không hề có nhà hai hay ba tầng⁽⁴⁾. Nhà tạm lợp mái tôn chen vào sân những ngôi biệt thự cổ mái ngói đỏ của Pháp. Không gian ở hiếm hoi đến mức không còn ai xa lạ với cảnh những hộ gia đình phải sống chung trong không gian sáu-phút-vuông (tương đương 3.3 m2), nền gỗ tạm và mái cũng lợp tạm bằng miếng chăn choàng bằng cao su hay tấm vải lấy từ mảnh dù khẩn cấp bị bỏ rơi của quân Mỹ. Trong không gian sống chật hẹp ấy, đường phố trở thành nhà tắm và lề đường trở thành nhà bếp và cũng là nơi người ta kiếm kế sinh nhai, ví dụ như những tiệm sửa xe đạp. Một chiếc ô tô quên đóng cửa sẽ trở thành nơi ngủ tạm cho những người lạ trong đêm. 

Đại lộ Hàm Nghi sau một cơn mưa (Ảnh: Brian Wickham) 

Ứng phó

Từ năm 1963 trong chế độ Ngô Đình Diệm (Đệ nhất Cộng Hòa), các nhà quy hoạch đã nhận ra rằng phải có các bước làm cụ thể để giải quyết tình trạng sống quá chen chúc. Một nhà quy hoạch đã đề xuất phương án di dời khu Chợ Trung tâm và các tòa nhà thuộc chính phủ, kể cả dinh tổng thống ra khỏi khu vực trung tâm để tránh tình trạng giá đất tăng dần từ ngoại ô vào trung tâm theo hình xoắn ốc. Giá đất càng vào trung tâm càng tăng làm giảm tính khả thi của việc tái phát triển khu ổ chuột⁽⁵⁾. Phương án di dời ấy không bao giờ được thực hiện và giá một mét vuông đất trong khu chợ trung tâm đã tăng vọt lên tới 60.000 đồng bạc Đông Dương (khoảng 600 USD) trong năm 1969⁽⁶⁾.

Chính phủ thời đó luôn bận tâm tới những vấn đề an ninh, nhiều tới mức an ninh trở thành nhân tố căn bản cho bất kỳ phương án quy hoạch (kế hoạch) nào. Vì vậy, vào thời Ngô Đình Diệm (Đệ nhất Cộng Hòa) các nhà quy hoạch đã thu thập thông tin về các loại đường trong thành phố phân loại theo khả năng tiếp cận của từng loại phương tiện như đường xe hơi, xe đạp hay bộ hành. Xe có thể truy đuổi nghi phạm trong khoảng bao xa? Họ biên soạn bản đồ hiển thị chiều cao của các tòa địa ốc. Dinh tổng thống có thể bị phóng hỏa từ chỗ nào? Chính sách giao thông vận tải khuyến khích những phương tiện giao thông lớn để giảm thiểu số lượng Honda hiện không kiểm soát được và cũng không tiên đoán được. Để đơn giản hóa thông tin liên lạc qua các chuỗi lệnh (từ trung ương) tới mỗi hộ dân, thành phố được chia thành hệ thống phân cấp theo khu vực (khu phố, tiểu khu và các nhóm gia đình)⁽⁷⁾.

Các nhà quy hoạch cũng đã thu thập rất nhiều tài liệu hữu ích về Sài Gòn như: tên chủ sở hữu nhà ở; tên người cư ngụ; số người trong gia đình; nghề nghiệp; loại nhà (nhiều tầng, xây gạch và mái ngói hay dựng gỗ và lợp mái tôn); thông tin sử dụng đất phân loại theo chủ sở hữu (chính quyền, thành phố, ngoại quốc hay tư nhân); mật độ dân số; và địa chỉ trường học, nhà thờ, chùa chiền, đền quán, không gian công cộng ngoài trời và các khu chợ bán hàng đặc biệt theo nhu cầu như sữa đóng hộp hay hàng hóa PX⁽⁸⁾. Sau cuộc đảo chính năm 1963, các biểu đồ và bản đồ đã bị phá hủy. Cho tới nay (1969) chúng vẫn chưa được làm lại.

Đường Trần Hưng Đạo (Ảnh: Brian Wickham) 

Vì vậy, yếu điểm của quy hoạch thành phố hiện nay (1969) chính là ở chỗ thiếu thông tin. Ước tính dân số thành phố không phải là một con số xác thực. Theo số liệu của Bộ Nội Vụ và Viện Thống Kê Quốc Gia, dân số năm 1968 là 1.750.606 người. Số liệu này dựa trên số người có thẻ căn cước. Tuy nhiên mỗi khi thành phố có hỏa hoạn thì lại phát hiện thêm nhiều người không có thẻ căn cước. Điều này cho thấy con số hơn 1,7 triệu người trên là không thực tế. Không hề có nghiên cứu hoạt động kinh tế cơ bản để có thể trả lời được những câu hỏi đang treo lơ lửng về thông tin chồng chéo về ngành nghề và lao động; hoặc ngay những câu hỏi chính sách đơn giản cũng chưa có câu trả lời ví dụ như mức độ phụ thuộc vào quân đội Mỹ và cơ sở dân sự cho việc làm. Không hề có phân tích ở cấp đôn khu dân cư trong chính quyền thành phố hay quốc gia để thấy được điều kiện của nhà ở hay cơ sở vật chất cho cộng đồng. Rất ít bản đồ tốt về thông tin thuế. Không hề có chương trình (sử dụng) tài chính và thông tin sử dụng đất mới đang ở giai đoạn khởi đầu. Và tệ hơn, khả năng thu thập thông tin khả dĩ hơn là rất nhỏ trong thời gian tới vì chiến tranh và chính sách cắt giảm khắt khe đã trói buộc Nha Tái Thiết và Quy Hoạch Thị Thôn – bộ phận trong Chính Phủ Việt Nam phải chịu trách nhiệm quy hoạch cho tất cả 52 thành thị của miền Nam Việt Nam. 

Ngay cả khi có thông tin đầy đủ, quy hoạch Sài Gòn vẫn là nhiệm vụ bất khả thi. Một nhà quy hoạch, đã từng làm việc trong chính phủ Ngô Đình Diệm, nói với tôi rằng ông không thể làm việc độc lập như bác sỹ hay luật sư. Ông cần hợp tác với nhiều nhóm trong thành phố. Nhưng việc hợp tác đó ngày nay (1969) không hề tồn tại ở Sài Gòn. Mặc dù Chính phủ Việt Nam là một chế độ độc tài quân sự, nhưng những trung tâm quyền lực trong guồng máy hành chính không chịu nhường bước cho nỗ lực phối hợp liên ngành. Ví dụ điện năng là do một công ty tư nhân cung cấp; công ty này là một cá thể độc lập trong Bộ Công Chính, Truyền Thông và Giao thông vận tải Quốc gia. Công ty cấp nước Sài Gòn (cũng như Đà Nẵng) cũng là cơ quan độc lập trong Bộ nói trên. 

Người ta thường nói về nỗi lo sợ của người Việt Nam về sự thống nhất rất nhiều cơ quan riêng rẽ và tập trung quyền lực vì các cá nhân nắm quyền có thể kiếm được rất nhiều tiền bằng việc ăn đút lót. Dù điều này có thật hay không thì ở một quốc gia nghèo, làm việc trong chính quyền cũng là một cách kiếm tiền nuôi sống gia đình. Những gì có thể bị coi là tệ tham nhũng từ một góc nhìn thì lại được coi là sự trung thành hay sự cần thiết từ một góc nhìn khác vì Việt Nam không hề có phúc lợi chống nghèo đói. Người Việt Nam cho rằng chẳng có gì là xấu nếu đi ăn cắp của người giàu (hoặc người Mỹ hay Trung Quốc). Vì thế, nhà ở được ưu tiên trước hết cho quan chức. Trước khi trường học mới khai giảng, những gia đình quan chức sẽ nhận được thư mời để ghi danh cho con đi học⁽⁹⁾. Cảnh sát nhận tiền từ công đoàn tài xế taxi để lờ đi việc xe taxi chở quá số người qui định⁽¹⁰⁾. Nhiều lần nợ thuế được xóa bằng cách đút lót chút tiền cho nhân viên thu thuế⁽¹¹⁾. Bất chấp những nỗ lực ngăn chặn của Mỹ, những phần quà mua bằng số tiền trích từ quỹ của Mỹ, lẽ ra dùng để tặng người nghèo trong dịp lễ công cộng, thì lại được mang tới tặng con em quan chức⁽¹²⁾.

Một thực tế rằng thành phố Sài Gòn không hề được vận hành độc lập là một yếu điểm nữa thêm vào những sự thiếu hụt thông tin quy hoạch, nạn tham nhũng và phân tán quyền lực trong bộ máy hành chính của Việt Nam. Trên thực tế thị trưởng chỉ là một viên chức nhỏ trong chính quyền Việt Nam, báo cáo công việc trực tiếp lên tư lệnh quân khu. Bộ tài chính vừa kiểm soát ngân sách của thị trưởng vừa lưu giữ sổ thu chi, đây là nguyên nhân của sư chậm trễ trong việc thanh toán cho các chủ nợ. Các bộ ngành của chính phủ quốc gia kiểm soát các chức năng quan trọng của chính quyền thành phố, ví dụ như giáo dục bậc trung học cơ sở và công chính. Đôi khi người ta cho rằng những bộ ngành này cố giữ các dự án thành phố để cuối năm giữ lại một khoản ngân sách trong hầu bao, vốn có thể sẽ lại bị bộ ngành khác trưng dụng⁽¹³⁾. Thành phố không nhận được khoản tiền nào từ chính phủ ngoại trừ trường hợp thỉnh thoảng cần chi tiêu cho những mục đích đặc biệt. Chính quyền thành phố vẫn bị chính phủ quốc gia đánh thuế để trả các khoản chi phí cho cảnh sát ở Sài Gòn.

Thiếu vốn, vì thế, đã thêm một lực cản kìm chế nỗ lực của thành phố trong việc đối mặt với những vấn đề đô thị hóa. Năm 1969, ngân sách thành phố chỉ có vỏn vẹn 13 triệu dollar Mỹ nhưng phải chi trả tất cả cho giáo dục tiểu học, y tế công cộng, vệ sinh môi trường và một số dịch vụ khác. Thêm vào đó, khoảng ba phần tư ngân sách quốc gia được sử dụng cho mục đich quân sự (theo phân tích của một nhóm phát triển chung Mỹ – Việt). 

Không có hy vọng một sớm một chiều về khả năng gây thêm quỹ cho ngân sách. Dù là những người sở hữu đất đai lâu đời – nạn nhân thực sự của công cuộc cải cách ruộng đất hay những kẻ “nhảy dù” trên những mảnh đất có giá trị đều từ chối nộp thuế. Trước khi thành phố có thể tăng các nguồn thu thuế, bản đồ nhà đất phải được hoàn thiện lại. Hiện tại, nó chỉ dựa vào mã số thuế trên giấy phép kinh doanh hay “giấy đăng ký”, một dạng mã thuế tương đối dễ quản lý nhưng lại chỉ có thể dùng trong phạm vi hẹp vì nó chỉ ảnh hưởng chủ yếu tới các thương gia. Hệ thống pháp luật, mặc dù được hoàn thành đã lâu trong cơ quan lập pháp từ thời Pháp thuộc, lại có quá nhiều thiếu sót nên không thể hợp thức thành chính sách để thực thi nghiêm chỉnh.

Quận 10 (Ảnh: John Rellis) 

Hậu quả là trong khi đô thị hóa tăng, dịch vụ/cơ sở hạ tầng của thành phố lại giảm và vai trò của công chính lại càng thiếu vắng trong việc cung cấp những gì dân cần từ thành phố hay chính phủ. Báo cáo của Bộ Giáo dục cho thấy chỉ có 69% số dân trong độ tuổi đi học ở Sài Gòn đến trường, trong số đó 57% học trường công. Tại những trường này, tỉ lệ học sinh – giáo viên là 67:1, lớp chia 2-3 ca học, và hai phần ba số giáo viên thiếu bằng tốt nghiệp trung học phổ thông⁽¹⁴⁾. Ở Sài Gòn, thời gian từ lúc sở cứu hỏa xử lý một cuộc báo cháy là 30 phút tới 1 giờ đồng hồ. Khi xe cứu hỏa tới được điểm hỏa hoạn, máy bơm chỉ bơm được 100 tới 200 gallon (400 – 700 lít) nước mỗi phút so với 1000 tới 3000 gallon/phút ở Mỹ⁽¹⁵⁾. Hệ thống giao thông công cộng xuống cấp và bị bỏ hoang. Người dân buộc phải sử dụng mạng lưới mini-bus tư nhân hay còn gọi là xe lam ba bánh (tri-Lambrettas). Mỗi xe chỉ có thể chở được 8 tới 10 khách và mạng xe lam này phục vụ toàn bộ thành phố trên hơn 50 tuyến đường. 

Sản phẩm cuối cùng của sự suy giảm công chánh chính là sợi dây liên hệ nhân dân với chính phủ chỉ xoay quanh vấn đề an ninh và nỗi lo sợ thường trực của người dân khi bị lính vũ trang đe dọa căn vặn hay lục soát thẻ căn cước trên đường. 

Cũng nên bàn thêm về những liên đới (có thể xem là hiển nhiên) của Hoa Kỳ đã tác động như thế nào đến sự suy giảm dịch vụ thành phố ở Sài Gòn. Tuy nhiên, yếu tố góp phần vào sự thiếu hiệu quả của chính phủ Việt nam mà Mỹ đã làm lại khó có thể định lượng sau bao nhầm lẫn về mục tiêu – xin viện trợ nước ngoài, các trận chiến lớn nhỏ trong chiến tranh hay đạt được tầm ảnh hưởng chính trị trong nội bộ Hoa Kỳ. 

Người Việt Nam thường nói rằng “ăn cơm Tàu, ở nhà Tây, lấy vợ Nhật”. Từ những gì tôi chứng kiến, những gì Hoa Kỳ làm còn quá ít ỏi trong việc giúp Việt Nam vượt qua những khó khăn từ tàn tích thuộc địa và đạt được khả năng tự vận hành độc lập. Nói rằng ít ỏi là bởi vì những nhà cố vấn Mỹ luôn có sẵn vật chất và nhân lực, nhưng họ lại thiên về đưa ra những lời khuyên, hơn là việc làm thực tế. Thêm nữa, mỗi bậc trong bộ máy hành chính đều có đối tác từ phía Mỹ, những đối tác này lại có xu hướng tăng thêm hố sâu rạn nứt trong chính phủ Việt Nam chứ không giúp việc gắn liền những chia rẽ. Tuy nhiên khía Mỹ đóng góp vào sự sụp đổ (thiệt hại do chiến tranh, thế hệ tị nạn hay thường xuyên vắng mặt) hoặc giúp giảm bớt khó khăn (bằng việc làm đường, cung cấp việc làm, trả tiền cho dịch vụ thu gom rác thải) lại là một chuyện khác, vượt quá khuôn khổ bài viết này. 

Một tuyến đương bị ngập sau mưa vào năm 1967 (Ảnh: Donald Jellema) 

Kết luận

Cho dù là lý do gì đi chăng nữa, bức tranh minh họa cuộc sống hiện tại (1969) của người dân Sài Gòn khá ảm đảm. Sự tăng trưởng không kiểm soát nhưng lại bị kìm hãm dẫn tới tình cảnh sống chen chúc, cùng với sự yếu kém trong phản ứng của chính phủ do thiếu hụt thông tin, phân tán quyền lực, thiếu ngân sách kèm với nạn tham nhũng và chính sách chỉ xoay quanh vấn đề an ninh. Không một cơ quan công chính nào tỏ ra nỗ lực nghiên cứu hay đề ra chiến lược đối đầu với quá trình đô thị hóa. Chắc hẳn dần dần người dân sẽ phải chấp nhận sự suy sụp (của chất lượng sống) như là cách sống ở một thành phố lớn. 

Michael Seltz / Phạm Ngọc Phương (dịch) 

Chú thích:

1. Một điều kiện đươc báo cáo là đã tác động đến Rome trong thế chiến thứ hai
2. Dữ liệu trong tài liệu bản dịch của Tổng cục Tái thiết và Quy hoạch đô thị quốc gia của chính phủ Việt Nam
3. Số người Hoa hiện nay đã chiếm khoảng ¼ dân số thành phố
4. Số liệu thống kê cung cấp từ Robert Mott, Chi nhánh chính phủ tại địa phương, phòng công chính, Cơ quan Phát triển Quốc tế Hoa Kỳ (USAID), Việt Nam, từ Bộ Nội Vụ, Tổng cục địa chính và Viện thống kê quốc gia
5. N. Khương, chi nhánh cải cách ruộng đất, cơ quan công chính, USAID, trước đây là một nhà quy hoạch trong chính phủ Việt Nam.
6. Joseph Marlow, nghiên cứu giao thông Sài Gòn, 1969. Giá trị bất động sản khó định giá vì giao dịch bị đánh thuế nặngđã lèo lái thực tin ngầm.
7. Không giống như Mỹ, ranh giới thường được lập trên những điều kiện làm cho sự phản hồi trở nên dễ dàng hơn.
8. Tổng cục địa chính
9. Thông tin tổng kết sau cuộc họp nhóm giữa thành phố và ban cố vấn, Nhóm hỗ trợ dân sự Sài Gòn
10. Quan chức của Liên đoàn lao động Việt Nam thực hiện yêu cầu bồi thường, hội thoại cá nhân
11. Trích dẫn theo lời cố vấn thuế trung ương USAID cho ban giám đốc tổng cục thuế
12. Buổi họp nhân sự trong nhóm hỗ trợ dân sự Sài Gòn
13. Robert M. Hoisington, cố vấn công chính, Nhóm hỗ trợ dân sự Sài Gòn, hội thoại cá nhân
14. A. Cruz-Gonzales, Nhóm hỗ trợ dân sự Sài Gòn
15. John Burnham, nhóm hỗ trợ dân sự Sài Gòn, cố vấn tạm thời mượn từ sở cứu hỏa Los Angeles