Chế độ sở hữu toàn dân về đất đai không phù hợp với tính chất và trình độ của lực lượng sản xuất xã hội trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội, GS Đặng Hùng Võ, nguyên Thứ trưởng Bộ Tài nguyên - Môi trường phân tích.

Bài học "cưỡng bức" hiện tại

Trong những ngày đầu ĐỔI MỚI, Đảng và Nhà nước đã ban hành một quyết định dũng cảm, mang tính bản lề tạo nên thành công, đó là chính sách giao đất sản xuất nông nghiệp do các hợp tác xã nông nghiệp đang sử dụng cho hộ gia đình để sử dụng ổn định lâu dài. Chính sách này đã đưa nước ta từ tình trạng thiếu lương thực trở thành một trong 3 nước xuất khẩu gạo hàng đầu thế giới.

Như trên biểu đồ về giá trị sản xuất nông nghiệp dưới đây, có thể thấy từ năm 1991 trở đi mức tăng trưởng của sản xuất nông nghiệp khá đều đặn với khoảng hơn 5 nghìn tỷ đồng tăng thêm mỗi năm (theo giá so sánh năm 1994).

• Biểu đồ : Giá trị sản xuất nông nghiệp theo giá so sánh 1994 (tỷ đồng) sau ĐỔI MỚI (1990-2009)
  

Để có được quyết định quan trọng này, cũng phải trải qua một quá trình nhận thức nhất định và cũng đã có cán bộ lãnh đạo cấp tỉnh phải chịu thiệt thòi như Bí thư Tỉnh ủy Kim Ngọc. Từ thực tiễn, ai cũng thấy được tổng sản lượng canh tác của các hộ gia đình trên 5% diện tích ruộng được hợp tác xã giao cho sử dụng riêng còn cao hơn sản lượng canh tác trên 95% diện tích ruộng do hợp tác xã tổ chức sử dụng chung.

Nhìn vào bản chất của sự việc, có thể thấy người nông dân chưa vứt bỏ được tư duy tư hữu đã chất chứa từ hàng nghìn năm nay ở vùng nông thôn nước ta.

Phương thức sản xuất tập thể theo mô hình hợp tác xã cần tới một trình độ cao về tổ chức sản xuất, tư duy mới về công nghiệp hóa trong nông nghiệp nhưng lãnh đạo các hợp tác xã ở nông thôn ta chưa có được.

Cũng chính tính tư hữu đã tạo ra tình trạng tham nhũng nặng nề trong bộ máy lãnh đạo các hợp tác xã nông nghiệp. Lúc đó, câu ca dao mới "mỗi người làm việc bằng hai, để cho cán bộ mua đài mua xe" gần như phổ biến ở khắp các miền quê.

Phương thức sản xuất tập thể theo mô hình hợp tác xã đã mất động lực, người nông dân tập trung vào chăm lo cho mảnh đất 5% của mình. Hầu hết các nhà lý luận kinh tế chính trị đã có giải thích rằng quan hệ sản xuất tập thể trong nông nghiệp chưa phù hợp với tính chất và trình độ của lực lượng sản xuất còn nhỏ nhoi, lạc hậu nên phải đổi mới quan hệ sản xuất. Cần chuyển từ mô hình hợp tác xã sang mô hình hộ gia đình. Đây là một giải thích rất đúng đắn.

Chắc chắn rằng trong xã hội đã đạt được điều kiện của xã hội xã hội chủ nghĩa thì mô hình sản xuất hợp tác xã nông nghiệp có hiệu quả cao hơn mô hình sản xuất hộ gia đình. Lúc đó, ngoài các điều kiện về hạ tầng cần có, người nông dân phải có nhận thức tốt về tổ chức sản xuất lớn, biết hạn chế lại tư hữu để nâng cao hiệu quả của hợp tác chung, có thu nhập cao để chủ động loại trừ tham nhũng trong khâu phân phối lợi ích.

Khi chưa đạt được những điều kiện của xã hội xã hội chủ nghĩa này thì mô hình sản xuất hợp tác xã nông nghiệp không những không tạo được hiệu quả mà còn tạo nên tình trạng thiếu lương thực.

Một sự việc tương tự nhưng ở tầm vĩ mô hơn đã xẩy ra vào năm 1991 là việc Đảng và Nhà nước ta tiếp tục ban hành một quyết định quan trọng thứ hai: thay thế cơ chế kinh tế bao cấp - chỉ huy tập trung bằng cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Cơ chế kinh tế có điều khiển đó chỉ có thể phát huy được ưu việt khi đã đạt được các điều kiện của xã hội xã hội chủ nghĩa. Cơ chế kinh tế tự điều chỉnh mới phù hợp với điều kiện hạ tầng, con người trong giai đoạn quá độ lên chủ nghĩa xã hội.

Từ thực chứng lịch sử này, có thể rút ra bài học kinh nghiệm: sự tốt đẹp trong tương lai không thể cưỡng bức phải tốt đẹp ngay trong hiện tại khi hiện tại chưa có đủ điều kiện để tạo nên sự tốt đẹp đó, sự cưỡng bức này thường gây ra hậu quả ngược lại và cái giá phải trả là thời gian bị kéo lùi. Tiền nhân đã có câu "dục tốc bất đạt" là vì lẽ đó.

Điều chúng ta mong muốn trong tương lai chỉ có thể thành tựu được khi hiện tại được sắp xếp đúng quy luật, điều mong muốn đó sẽ đến nhanh hơn. 

Công hữu đất đai không hợp với thời quá độ

Chế độ sở hữu toàn dân về đất đai của nước ta được quy định trong Hiến pháp từ năm 1980, dựa trên lý luận kinh tế chính trị học xã hội chủ nghĩa là các tư liệu sản xuất chủ yếu đều được công hữu hóa. Đất đai là một loại tư liệu sản xuất chủ yếu nên phải thuộc chế độ công hữu mà ta gọi là sở hữu toàn dân. Điều này là hợp lý vì trong nền sản xuất xã hội xã hội chủ nghĩa không thể tồn tại một tầng lớp người là chủ đất, không thực hiện đầu tư trên đất mà chỉ thu lợi từ việc cho nhà đầu tư thuê đất (chủ đất thu toàn bộ địa tô tuyệt đối từ nhà đầu tư).

Đất đai thuộc chế độ công hữu thì xóa bỏ được việc thu tư lợi từ địa tô tuyệt đối. Xác lập được đúng đắn chế độ công hữu về đất đai là tạo được sự bình đẳng giữa mọi người đối với quyền được tiếp cận đến đất đai và quyền hưởng dụng đất đai.

Chế độ công hữu về đất đai trong xã hội xã hội chủ nghĩa cần phải được hiểu đúng nghĩa là mọi quyền chiếm hữu, định đoạt, sử dụng đều thuộc Nhà nước, Nhà nước cho mọi người có nhu cầu sử dụng đất thuê đất có thời hạn, người thuê đất phải trả địa tô tuyệt đối cho Nhà nước.

Trong thời gian qua từ 1987 tới nay, việc xây dựng pháp luật về đất đai đã phải đối mặt với những khó khăn rất lớn đặt ra giữa chế độ công hữu về đất đai trong xã hội xã hội chủ nghĩa ở thì tương lai và hoàn cảnh xã hội hiện tại chưa đủ điều kiện là một xã hội xã hội chủ nghĩa. Luật Đất đai 1987 đã được xây dựng rất nghiêm túc trên cơ sở chế độ công hữu về đất đai.

Luật Đất đai 1993 tiếp tục giữ vững nguyên tắc cơ bản của chế độ công hữu này, mọi loại đất đều được sử dụng có thời hạn nhưng đã cho phép hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất được thực hiện 5 quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, thừa kế, thế chấp, cho thuê đối với quyền sử dụng đất trong thời hạn sử dụng nhằm tạo sự phù hợp hơn với cơ chế thị trường. Về bản chất, các quyền này thực hiện trong thời hạn sử dụng đất không làm mất đi nguyên tắc cơ bản của chế độ công hữu về đất đai.

Năm 1994, Trung ương Đảng đã ban hành Nghị quyết về công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, tạo cơ sở chính trị cho quá trình phát triển kinh tế công nghiệp và dịch vụ. Nhu cầu sử dụng đất cho các doanh nghiệp tăng lên rất cao, kèm theo những đòi hỏi về quyền của các nhà đầu tư đối với đất đai và nhu cầu mở rộng chế độ sử dụng đất đối với đất phi nông nghiệp.

Quốc hội đã quyết định thông qua Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai vào năm 1998 với nhiều quy định trái với nguyên tắc của chế độ công hữu đối với đất đai. Thứ nhất là đất ở được sử dụng vô thời hạn.

Thứ hai là nhà đầu tư cũng được giao đất sử dụng vô thời hạn trong trường hợp thực hiện các dự án xây dựng kinh doanh nhà ở và trường hợp được Nhà nước đổi đất lấy cơ sở hạ tầng.

Thứ ba là tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất có chế độ sử dụng vô thời hạn được thực hiện các quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, thế chấp, góp vốn đối với quyền sử dụng đất.

Trên thực tế, đây không phải là khuyết điểm của các nhà xây dựng luật pháp lúc đó mà là sự thiếu phù hợp của chế độ công hữu về đất đai trong giai đoạn quá độ lên chủ nghĩa xã hội.

Năm 2003, Quốc hội đã thông qua Luật Đất đai lần thứ ba, mục tiêu đầu tiên là xác định chi tiết nội hàm của chế độ sở hữu toàn dân về đất đai. Tức là, xác định cụ thể quyền lực và trách nhiệm của các cơ quan nhà nước thực hiện quyền sở hữu toàn dân về đất đai, xác định quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất thực hiện quyền sở hữu toàn dân về đất đai.

Nhà nước có quyền quyết định về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; quyết định về thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất thông qua các quyết định giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, gia hạn sử dụng đất; quyết định về giá đất trên nguyên tắc phù hợp với giá đất hình thành trên thị trường.

Người sử dụng đất là tổ chức, hộ gia đình, cá nhân được thực hiện các quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, tặng cho, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, thế chấp, góp vốn đối với quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật.

Tới lúc này, nội dung về các quyền cụ thể của Nhà nước và của người đang giữ đất đối với đất đai có liên quan đến quyền sở hữu về đất đai ở nước ta và các nước tư bản không khác nhau nhiều lắm.

Chúng ta đang đi theo hướng mở rộng chế độ công hữu về đất đai để chuyển một phần sang tư hữu, các nước tư bản đã và đang đi theo hướng thu hẹp quyền sở hữu tư nhân về đất đai để chuyển một phần sang công hữu. Sự khác nhau chỉ còn ở 2 điểm: một là có sự khác nhau về tên gọi của chế độ sở hữu đất đai (đây là khác nhau về hình thức); hai là Nhà nước ta có quyền thu hồi đất do người này đang sử dụng để giao cho người khác sử dụng khi chưa hết hạn sử dụng đất (đây là khác nhau về nội dung).

Như vậy, trong thời gian gần 15 năm qua kể từ ngày ĐỔI MỚI, pháp luật về đất đai đã buộc phải đổi mới để vượt qua những khó khăn thực tế do chế độ công hữu về đất đai không phù hợp với tính chất và trình độ của lực lượng sản xuất với nhiều thành phần kinh tế đang tạo nên phát triển.

Những đổi mới đó đã vi phạm các nguyên tắc cơ bản của chế độ công hữu về đất đai nhưng những đổi mới đó là bức thiết vì chế độ công hữu về đất đai là không phù hợp với giai đoạn quá độ lên chủ nghĩa xã hội.

Cơ chế tạo tham nhũng

Đất đai là một yếu tố đặc biệt, không do lao động của con người tạo ra, có nguồn cung cố định và không bị hao hụt diện tích trong quá trình sử dụng. Chế độ sở hữu phù hợp sẽ nâng cao hiệu quả sử dụng đất và tạo lập được công bằng về quyền hưởng dụng đất đai.

Chế độ công hữu về đất đai ở nước ta hiện nay dưới dạng sở hữu toàn dân đã bị biến đổi ở một số điểm  cho phù hợp với nhu cầu phát triển của kinh tế thị trường. Mặc dù vậy, vẫn còn nhiều điểm nữa đang tạo nguy cơ lớn về tham nhũng trong quản lý đất đai, đó chính là nguồn gốc làm mất động lực và mất công bằng trong sử dụng đất.

Pháp luật hiện hành có quy định 3 cơ chế để nhà đầu tư có đất: một là nhà đầu tư tự thỏa thuận với người đang sử dụng đất; hai là Nhà nước thu hồi đất theo quy hoạch để chủ động quỹ đất cho nhu cầu phát triển; ba là Nhà nước thu hồi đất theo dự án đầu tư của chủ đầu tư đã được chấp thuận.

Pháp luật hiện hành cũng có 3 cơ chế để Nhà nước cung đất cho các dự án đầu tư: một là đấu giá quyền sử dụng đất; hai là đấu thầu dự án có sử dụng đất; ba là giao đất, cho thuê đất trực tiếp cho nhà đầu tư đã được chỉ định. 

Cơ chế thì phong phú như vậy nhưng trên thực tế thì chủ yếu vẫn chỉ áp dụng một cơ chế Nhà nước quyết định thu hồi đất của người đang sử dụng để giao hoặc cho thuê trực tiếp cho nhà đầu tư đã được chỉ định, với giá đất để tính bồi thường và giá đất để nhà đầu tư phải trả cho Nhà nước đều do cơ quan có thẩm quyền giao đất tự quyết định, với tình trạng thiếu công khai, minh bạch về thông tin trong toàn bộ quá trình thực hiện.

Chắc chắn rằng cơ chế như vậy luôn tạo nên nguy cơ tham nhũng rất cao. Tham nhũng chỉ không xảy ra khi người có quyền không muốn tham nhũng.

Đó là tham nhũng về địa tô tạo thành khi cơ quan hành chính quyết định lấy đất do người này đang sử dụng để giao cho người khác sử dụng mà gắn với việc thay đổi mục đích sử dụng đất, gắn với quyết định về giá đất.

Trên thực tế, đây không chỉ còn là nguy cơ mà đã biến thành tham nhũng thực. Nhiều khảo sát quốc tế và trong nước đã chỉ ra tham nhũng trong quản lý đất đai ở nước ta đang đứng ở nhóm cao nhất. Hình thái tham nhũng này là hệ quả tất yếu của chế độ công hữu về đất đai được đặt trong một xã hội chưa đạt được điều kiện của xã hội xã hội chủ nghĩa. Đó chính là nguyên nhân làm cho quy hoạch không phù hợp, sử dụng đất không hiệu quả, hưởng dụng đất không công bằng, phát triển thiếu bền vững.

Việc cần làm ngay

Chế độ sở hữu đất đai cũng có đặc trưng riêng, gắn với đặc trưng của đất đai. Không có chế độ tư hữu hoàn toàn về đất đai và cũng không có chế độ công hữu hoàn toàn về đất đai.

Tư nhân có đất cũng không thể có toàn quyền định đoạt đối với đất đai vì đất đai có liên quan mật thiết với toàn bộ cộng đồng. Cả cộng đồng có đất cũng không thể cùng sử dụng chung mà vẫn phải giao cho từng thành tố của cộng đồng sử dụng. Chúng ta đừng lo ngại rằng hôm nay không thực hiện được công hữu về đất đai thì ngày mai khó có thể thực hiện được khi tư hữu về đất đai đã được xác lập.

Trong giai đoạn quá độ lên chủ nghĩa xã hội, tính tư hữu trong mỗi con người từ cán bộ tới dân thường còn rất mạnh, khoảng cách lên xã hội chủ nghĩa càng gần thì tính tư hữu của con người sẽ giảm và nhường chỗ cho tính công hữu.

Đối với đất đai cũng như vậy, hôm nay tư hữu có thể còn nhiều nhưng càng gần xã hội chủ nghĩa thì tư hữu sẽ giảm đi.

Như vậy, việc công nhận sở hữu đất đai thuộc nhiều thành phần kinh tế theo quy định của pháp luật là việc cần làm ngay. Đây là việc tạo được động lực cho đầu tư, giảm tham nhũng trong quản lý đất đai, tăng hiệu quả sử dụng đất và tạo điều kiện tốt cho hội nhập kinh tế quốc tế.

Trong quá trình ĐỔI MỚI, chúng ta đã quyết định thay thế kinh tế hợp tác xã nông nghiệp bằng kinh tế hộ gia đình, thay thế cơ chế kinh tế bao cấp bằng cơ chế kinh tế thị trường, và cả hai lần thay đổi này đều tạo nên những bước ngoặt cho phát triển. Một quyết định thay đổi thứ ba rất cần thiết lúc này là thay một chế độ sở hữu toàn dân về đất đai bằng chế độ đa sở hữu về đất đai theo quy định của pháp luật. Sự thay đổi này cũng sẽ mang lại bước ngoặt mới trong phát triển.  

GS.TSKH Đặng Hùng Võ