Ashui.com

Tốc độ chuyển đổi đất nông nghiệp nhanh chóng ở Trung Quốc đang ở mức báo động khiến những nhà lãnh đạo hàng đầu buộc phải quan tâm đến vấn đề an ninh lương thực và khả năng của Trung Quốc trong việc tự chủ sản xuất lương thực. Hiện tượng mất đất nông nghiệp là kết quả trực tiếp từ thành công ấn tượng của Trung Quốc trong phát triển kinh tế hơn hai thập kỷ qua, điều đã dẫn đến sự đô thị hóa nhanh chóng và sự chuyển đổi một lượng đất nông nghiệp khổng lồ sang mục đích nhà ở, công nghiệp, thương mại, hạ tầng và công vụ. Gần một thập kỷ trước, Lester Brown đã đặt câu hỏi, “Ai sẽ nuôi sống Trung Quốc?” trong một cuốn sách⁽¹⁾ gây chú ý về tầm quan trọng của việc bảo tồn đất nông nghiệp.  

Làng Hoa Tây thuộc tỉnh Giang Tô, ngôi làng giàu nhất Trung Quốc 

Thoạt nhìn thì du khách viếng thăm Trung Quốc có thể không nhận ra vấn đề trong việc cung cấp lương thực hay bảo vệ đất nông nghiệp bởi thức ăn ở đây có luôn có vẻ thừa thãi. Hơn nữa, mối quan tâm cấp bách về sự thiếu hụt nhà ở đã khiến nhiều nhà kinh tế lựa chọn chính sách sử dụng đất nông nghiệp sẵn có cho mục đích xây dựng nhà ở. Lý lẽ của họ có thể hợp lý về mặt lý thuyết. Tuy nhiên, khi nhìn sâu hơn vào tài nguyên đất đai của Trung Quốc và tốc độ tăng trưởng dân số được dự báo, ta sẽ dễ dàng hiểu được lý do của những nỗ lực mạnh mẽ của chính phủ trong việc bảo tồn nguồn đất nông nghiệp đang giảm sút và nhận ra rằng những vấn đề liên quan đến nông nghiệp và những thách thức chính sách đã trở nên nhãn tiền. 

Căng thẳng giữa Đất đai và Người dân 

Nhìn vào bản đồ Trung Quốc người ta dễ ngộ nhận rằng đất đai ở đây dồi dào. Mặc dù tổng diện tích đất ở Trung Quốc của Trung Quốc tương tự như Hoa Kỳ (theo thứ tự là 9,8 và 9,4 triệu km2), phần đất đai phù hợp cho con người định cư bị nhiều hạn chế. Khoảng một phần năm lãnh thổ Trung Quốc bị sa mạc va băng tuyết bao phủ. Phần diện tích có độ cao trung bình hơn 2000 mét so với mặt biển và vùng đồi núi lần lượt chiếm một phần ba lãnh thổ, cho thấy sự phân cách lãnh thổ ở mức độ cao. Do đó, chưa đến một phần ba đất đai còn lại ở Trung Quốc là đồng bằng và bồn trũng nơi 60% của 1,3 tỷ dân sinh sống. Diện tích ruộng đồng tính trên đầu người thấp hơn hầu hết các nước. Tỷ lệ đất nông nghiệp trên đầu người là 0,26-0,39 mẫu (0,1-0,16 hecta, tùy vào nguồn dữ liệu chính thức), thấp hơn 43% so với mức trung bình của thế giới. Việc Trung Quốc có thể nuôi sống được 20% dân số thế giới chỉ với 7% đất nông nghiệp toàn cầu là một thành tựu rất ấn tượng. 

Mối quan hệ giữa người dân Trung Quốc và đất đai của họ còn phức tạp hơn do sự phân bố dân cư không đồng đều. Phần phía đông của Trung Quốc chiếm 48% lãnh thổ, nhưng tập trung 86% tổng diện tích đất nông nghiệp và 94% dân số cả nước. Ngược lại, ở các tỉnh phía tây đất đai mênh mông nhưng không sử dụng được. Tỉnh Hà Nam ở khu vực gần trung tâm Trung Quốc có mật độ dân số cao nhất nước. Diện tích Hà Nam chỉ lớn bằng một phần sáu mươi nhưng dân số lại tương đương hơn một phần ba của Mỹ. 

Sự chênh lệch đông-tây này cũng phản ánh những khác biệt sâu sắc trong năng suất đất nông nghiệp. Ở miền đông, đồng ruộng thường đạt sản lượng tối đa, trong khi ở miền tây lại cho năng suất thấp và để cải thiện năng suất ở đó cũng khó và tốn kém. Hơn 60% nông trại ở Trung Quốc không có hệ thống tưới tiêu, hầu hết trong số đó nằm ở miền đông. Những vùng tập trung hơn 80% tài nguyên nước quốc gia chiếm 38% diện tích đất nông nghiệp. Khoảng 30% tổng diện tích đất nông nghiệp có hiện tượng xói mòn, và hơn 40% đất nông nghiệp ở những vùng khô cằn và bán khô cằn có nguy cơ bị sa mạc hóa. 

Dường như điều không thể tránh khỏi là mối quan hệ căng thẳng giữa người dân Trung Quốc và cách thức sử dụng đất đai của họ sẽ còn leo thang trong một hoặc hai thập niên tới, phần nhiều do những mục tiêu tham vọng phát triển kinh tế xã hội của nhà nước. Những mục tiêu đó đòi hỏi GDP của Trung Quốc phải tăng gấp bốn và tỷ lệ đô thị hóa phải đạt 55% vào năm 2020. Với tốc độ tăng dân số theo dự báo từ 1,3 tỳ lên 1,6 tỷ người, các thành phố của Trung Quốc sẽ là nơi sinh sống của 200 đến 350 triệu cư dân mới. Sự tăng trưởng mạnh mẽ đòi hòi có thêm đất đai cho tất cả nhu cầu của con người: phát triển kinh tế, nhà ở, dịch vụ đô thị v.v.. 

Các luật bảo tồn đất nông nghiệp 

Có hai luật chủ yếu làm nền tảng pháp lý cho các nỗ lực bảo tồn đất nông nghiệp ở Trung Quốc. Luật Bảo vệ Đất nông nghiệp Cơ bản năm 1994 đòi hỏi việc phải xác định những khu vực bảo vệ đất nông nghiệp cơ bản ở cấp thị trấn và nghiêm cấm việc chuyển đổi đất ở những khu vực này sang những mục đích khác. Luật cũng yêu cầu chỉ tiêu bảo tồn đất nông nghiệp phải được xác định trước và sau đó giao xuống chính quyền các cấp bên dưới trong chuỗi năm cấp hành chính (trung ương, tỉnh, thành, huyện và thị trấn) để quản lý. Đạo luật quan trọng này lần đầu tiên cho thấy Trung Quốc thực thi chính sách gọi là tổng lượng (nông điền) bất biến⁽²⁾ đối với đất nông nghiệp. Chính sách này có hiệu lực với riêng đất nông nghiệp cơ bản, do đó tổng diện tích đất nông nghiệp cơ bản sẽ không bị giảm sút vì đô thị hóa.

Có hai loại khu vực bảo vệ đất nông nghiệp cơ bản. Cấp thứ nhất gồm có đất nông nghiệp chất lượng và năng suất cao không thể thay thế được bằng các mục đích phi nông nghiệp khác. Cấp thứ hai là đất nông nghiệp chất lượng tốt với năng suất khá có thể được chuyển đổi sang các mục đích phi nông nghiệp, thường sau một giai đoạn được dự trù từ 5 đến 10 năm. Luật còn quy định thêm (1) nếu việc chuyển đổi đất trong phạm vi khu vực bảo tồn đất nông nghiệp là không thể tránh khỏi để xây dựng các dự án quốc gia như đường cao tốc, sản xuất năng lượng hay giao thông, chính phủ bắt buộc phải phê chuẩn việc chuyển đổi các lô đất lớn hơn 33 hecta và chính quyền tỉnh phải phê chuẩn những lô đất nhỏ hơn 33 hecta; và (2) số đất nông nghiệp bị mất vì chuyển đổi phải được thay thế bằng đất nông nghiệp ở một nơi khác. 

Luật thứ hai, Luật Quản lý Hành chính về Đất đai năm 1999, có mục đích bảo vệ đất đai nông nghiệp và đất nhạy cảm về môi trường, khuyến khích phát triển thị trường, thúc đẩy sự tham gia của công chúng vào quá trình lập pháp và điều phối việc quy hoạch và phát triển đất đô thị. Luật này có hai điều đáng chú ý. Điều 33 mở rộng phạm vi áp dụng của chính sách đất nông nghiệp Tổng lượng (nông điền) bất biến trong Quy định Bảo vệ Đất nông nghiệp Cơ bản ra tất cả các loại đất nông nghiệp. Luật quy định rằng “Chính quyền nhân dân... cần phải nghiêm túc thực hiện các quy hoạch chung và quy hoạch hàng năm để khai thác hiệu quả đất đai và tiến hành đo đạc để đảm bảo rằng tổng lượng đất canh tác trong phạm vi quản lý hành chính của mình không bị tụt giảm.” Điều34 yêu cầu rằng đất nông nghiệp cơ bản không được thấp hơn 80% tổng lượng đất đai canh tác ở các tỉnh, khu tự trị và các địa phương thuộc sự quản lý trực tiếp của chính quyền trung ương. 

Luật củng cố những nỗ lực bảo tồn đất nông nghiệp bằng cách yêu cầu sự phê chuẩn từ chính phủ đối với tất cả sự chuyển đổi đất nông nghiệp cơ bản; sự chuyển đối đất nông nghiệp có diện tích lớn hơn35 hecta; và chuyển đổi của các loại đất khác có diện tích lớn hơn 70 hecta. Quy định này khuyến khích nhiều hơn sự phát triển đất đai ở những khu vực được xem là hoang hóa hay đất có năng suất thấp. Mặc dù luật yêu cầu chính sách đất nông nghiệp Tổng lượng (nông điền) bất biến phải được thực hiện ở cấp tỉnh, kỳ thực nó diễn ra ở cấp thành phố, huyện và thỉnh thoảng ở cấp thị trấn. 

Làng quê "hòa tan" vào thành thị 

Đánh giá chính sách đất nông nghiệp 

Mục tiêu của những luật bảo tồn đất nông nghiệp là nhằm giới hạn phát triển trên đất nông nghiệp và bảo tồn diện tích đất nông nghiệp hiện hữu nhiều nhất có thể. Tuy nhiên, các xu hướng đầu tư đất đai và sự xâm lấn đô thị vào đất nông nghiệp tiếp tục diễn ra. Khoảng190.202, 173.205, và 206.389 hecta đã bị chuyển đổi sang muc đích đô thị vào các năm 1997, 1998, 1999, và trong khoảng 2001-2002 chừng 1,32% phần đất nông nghiệp còn lại đã bị mất đi. Tốc độ mất đất nông nghiệp thực tế chắc chắn còn cao hơn những con số được công bố chính thức.

Nếu tìm hiểu kỹ hơn sẽ thấy những tác động tiêu cực của các luật bảo tồn đất nông nghiệp ở Trung Quốc có thể vượt qua những mặt tích cực. Những luật này bị hoài nghi bởi chúng ảnh hưởng đến những nguyên nhân khác gây nên sự phát triển đô thị vô tội vạ và sự hòa tancủa các làng quê và thành phố; làm biến mất ranh giới giữa các khu vực đô thị; gia tăng chi phí giao thông; và tạo ra chi phí xã hội cao do sự quy tụ các mục đích sử dụng đất không phù hợp. Quan trọng hơn, chúng đẩy các hoạt động kinh tế vào những vị trí không lợi thế và ảnh hưởng bất lợi đến sự tích tụ đô thị⁽³⁾ (để đạt hiệu quả kinh tế cao trong các hoạt động dân sinh và sản xuất)), để cuối cùng ảnh hưởng đến tính cạnh tranh của kinh tế địa phương. 

Việc xác định đất nông nghiệp cơ bản chủ yếu dựa trên chất lượng năng suất đất trồng; vị trí không phải là một yếu tố để xem xét. Khi sự phát triển đất đai hiện hữu diễn ra gần những khu vực vốn cho năng suất cao thì khu vực đó nhiều khả năng sẽ được xác định là đất nông nghiệp cơ bản trong khi những mảnh đất nằm ở xa lại không được xét đến. Do đó sự phát triển mới diễn ra theo dạng nhảy cóc và đô thị phát triển tràn lan, làm gia tăng chi phí giao thông, mặt khác tạo ra những hình thái mà ở đó làng quê tan vào thành phố và thành phố thì xâm lấn làng quê. Những hình thái này thường gặp ở những vùng có mật độ dân số cao và tốc độ tăng trưởng nhanh chóng như đồng bằng sông Châu Giang thuộc tỉnh Quảng Đông. Hình thái lẫn lộn làng quê và thành thị làm trầm trọng thêm mô hình tích tụ đô thị⁽⁴⁾ hiện hữu vốn đang vận hành thiếu hiệu quả, bắt nguồn từ sự bị động tương đối cao của người dân do chế độ hộ khẩu, vốn cho phép họ tiếp cận những phúc lợi xã hội lớn tại địa phương (nơi họ có hộ khẩu), ví dụ như trường học cho trẻ em. 

Bằng cách dùng năng suất đất trồng như một chuẩn đánh giá cho việc xác định đất nông nghiệp cơ bản, việc lựa chọn địa điểm cho các dự án phát triển kinh tế trở nên bị hạn chế, khiến cho việc kinh doanh kém cạnh tranh. Chính sách này cũng là nguyên nhân của quá trình phát triển phi thể thức và sự tồn tại của một hình thái phát triển đất lộn xộn, thiếu sự điều phối. Kết quả là, việc sử dụng cơ sở hạ tầng hiện hữu trở nên thiếu hiệu quả và gây tốn kém nhiều hơn cho chính quyền địa phương trong việc cung cấp các dịch vụ đô thị. Nói ngắn gọn, nền kinh tế đô thị sẽ bị tổn thương.

Mặt khác, những nhà đầu tư phải trả những mức giá cao để rồi cuối cùng chi phí đó lại chuyển qua người tiêu dùng thông qua giá nhà hay giá cho thuê thương mại cao hơn. Đất đai trở nên đắt đỏ bởi vì luật yêu cầu nhà đầu tư nếu muốn xây dựng trên đất nông nghiệp cơ bản hoặc phải xác định hay phát triển diện tích đất nông nghiệp tương đương ở một nơi nào khác, hoặc phải trả cho ai đó để làm việc này. Chi phí của quá trình này sẽ tăng theo hàm mũ khi phần đất nông nghiệp sẵn có cạn kiệt khiến cho nhà ở khó mua được. Như trường hợp của Bắc Kinh, chỉ riêng chi phí đất đai đã chiếm 30-40% tổng chi phí phát triển nếu một dự án được nằm trên đất nông nghiệp, nhưng sẽ tốn 60-70% nếu dự án đó nằm ở khu vực đô thị hiện hữu.

Có thể một trong những khía cạnh tồi tệ nhất của các luật bảo tồn đất nông nghiệp chính là chúng đối xử thiếu công bằng với người nông dân. Đầu tư phát triển đất đai thì có lợi hơn nhiều so với làm nông nên nông dân ào ạt theo đuổi các dự án bất động sản. Ví dụ trong những năm đầu thập niên 1990, việc bán quyền sử dụng đất cho nhà đầu tư có thể đem lại thu nhập cao gấp 200-300 lần so với hoa lợi hàng năm từ sản xuất nông nghiệp. Nông dân và làng xã hào hứng với những lợi nhuận từ thị trường đất đô thị đang nở rộ được khuyến dụ phát triển đất nông nghiệp của họ. Vấn đề ở đây là những người nông dân mà đất của họ được xác định là đất nông nghiệp cơ bản bị sẽ phạt theo quy định của luật và do đó bị từ chối tiếp cận thị trường đất đô thị, ngay cả khi đồng ruộng của họ có lợi thế về vị trí. Những nông dân ở những khu vực không được xác định là đất nông nghiệp cơ bản thì không bị hạn chế như vậy. Cách đối xử thiên vị khiến chính quyền địa phương khó thực hiện những công cụ quản lý đất đai hiệu quả và tạo ra những căng thẳng xã hội gây phức tạp quá trình thu hồi đất, dẫn đến sự phát triển hỗn loạn thiểu điều phối và khuyến khích sự phát triển của những thị trường đất đai ngầm hay không chính thức. 

Có bốn lý do cho sự thất bại nói chung của của chính sách bảo tồn đất nông nghiệp ở Trung Quốc. Thứ nhất, luật bảo tồn đất nông nghiệp thất bại trong việc đưa ra những đánh giá đầy đủ về sự khác biệt giữa các vùng. Ngay cả những chính quyền cấp tỉnh cũng lúng túng trong việc duy trì một diệch tích đất nông nghiệp ổn định trong bối cảnh đô thị hóa nhanh chóng. Những nguồn tài nguyên đất đai cực kỳ khan hiếm ở một vài đơn vị cấp tỉnh, như Bắc Kinh, Thượng Hải hay Chiết Giang, những nơi có áp lực phát triển mạnh.

Lý do thứ hai nằm ở yêu cầu mỗi cấp chính quyền thuộc năm cấp hành chính (trung ương, tỉnh, thành phố, huyện và thị trấn) bắt buộc phải duy trì một tỷ lệ xác định cứng nhắc (80%) đất nông nghiệp cơ bản mà không có khả năng điều chỉnh những áp lực về nhu cầu và giá cả thị trường. Ở một vài vùng, nhu cầu phát triển cao đến nỗi chính quyền phải tìm nhiều cách để chuyển đổi đất nông nghiệp sang mục đích đô thị. Cách thức thường gặp nhất là thông qua việc hình thành các khu công nghiệp, khu kinh tế hay khu công nghệ cao, thường là nằm ở những khu vực đất nông nghiệp có chất lượng ở rìa đô thị. Điều này có hai nguyên nhân: để thu hút các doanh nghiệp và để gia tăng nguồn thu đất đai bằng cách cho các nhà đầu tư thuê lại đất nông nghiệp đã được thu hồi. Giá đất trả cho nông dân khác biệt rõ rệt với giá của cũng mảnh đất đó khi bán lại cho nhà đầu tư. 

Thứ ba, cán bộ địa phương hầu như luôn dành ưu tiên hàng đầu cho các dự án phát triển kinh tế và dễ dàng hy sinh đất nông nghiệp hay phát triển nông thôn để đạt được tốc độ phát triển kinh tế cao. Kết quả là, những nỗ lực bảo tồn đất nông nghiệp chịu số phận thất bại ở những nơi tồn tại áp lực phát triển. Đây không phải là điều ngạc nhiên bởi những luật bảo tồn đất nông nghiệp thất bại trong việc thực thi một cơ chế giá (price mechanism) hay cung cấp hỗ trợ tài chính cho chính quyền địa phương hay những hộ nông dân cá thể để bảo vệ đất nông nghiệp. 

Vấn đề thứ tư là sự thiếu vắng thị trường đất đai hay quyền lợi đất đai ở những khu vực nông thôn nơi mà các chính quyền ờ Trung Quốc có xu hướng chỉ dựa dẫm vào quyền lực hành chính để bảo tồn đất nông nghiệp nhưng lại xem nhẹ những lực đẩy thị trường mạnh mẽ trong việc xác định chức năng sử dụng các nguồn tài nguyên.

Những thách thức về mặt chính sách 

Trong việc nhìn nhận tầm quan trọng của an ninh lương thực ở Trung Quốc và áp lục phát triển đô thị lên nguồn cung đất đai, Viện Lincoln về Chính sách Đất đai⁽⁵⁾ đang hợp tác với Bộ Đất đai và Tài nguyên trong một dự án với tên gọi Bảo tồn Đất nông nghiệp trong Thời Đô thị hóa Nhanh chóng. Mục đích của dự án là tận dụng sự tham gia của các cán bộ Trung Quốc trong việc đánh giá vấn đề phức tạp này và thiết kế các quy hoạch bảo tồn đất nông nghiệp có tính đến sự khác biệt vùng và những áp lực phát triển, có thể giới thiệu được những cơ chế giá cả và tôn trọng quyền lợi của người nông dân.

Có ba câu hỏi cơ bản cần được xem xét:

Liệu chính sách tổng lượng (nông điền) bất biến đối với với đất nông nghiệp trên phạm vi cấp vùng có tốt hơn là những chính sách riêng lẻ trong mỗi cấp chính quyền thuộc năm cấp hành chính như hiện nay hay không? Nếu như vậy thì các vùng sẽ được xác định như thế nào, và cán bộ Trung Quốc sẽ hiện thực hóa chính sách cấp vùng như thế nào? 

Chính sách tổng lượng (nông điền) bất biến dựa trên sản lượng nông nghiệp thì tốt hơn hay dựa trên diện tích nông nghiệp thì tốt hơn? Nếu câu trả lời là trường hợp đầu tiên thì một chính sách về sản lượng như thế sẽ được thực hiện như thế nào? 

Đất nông nghiệp sẽ được bảo tồn như thế nào trong bối cảnh thị trường đất đai ngày một phát triển ở những khu vực nông thôn và trong một khung thể chế mới trong đó quyền lợi người nông dân được nhìn nhận? 

Giáo sư Chengri Ding / Nguyễn Thanh Việt (dịch) 

• Bản gốc Anh ngữ: Ding, C. (2004). Farmland Preservation in China. Land Lines: July 2004, Volume 16, Number 3; 
• Chengri Ding là Phó Giáo sư tại Khoa Quy hoạch và Đô thị học, Đại học Marryland và là giám đốc của Chương trình Liên kết Quản lý Đô thị và Chính sách Đất đai Trung Quốc của giữa trường Marryland và Viện Lincohn. 

Chú thích: 

1. Brown, Lester R. 1995. Who will feed China?: Wake-up call for a small planet. Washington, DC: Worldwatch Institute.
2. Nguyên văn: zero net loss
3. Nguyên văn: urban agglomeration
4. Nguyên văn: unfuctioning urban agglomeration
5. Viện Lincoln về Chính sách Đất đai là một tổ chức nghiên cứu tư nhân (think tank) hàng đầu của Hoa Kỳ về các vấn đề quy hoạch, quản lý, sử dụng và chính sách thuế đối với đất đai. 

(Bài viết được đăng trong Tạp chí Quy hoạch Đô thị số 11)