Ashui.com

Qua kinh nghiệm lịch sử, đặc thù lớn nhất về thể chế cho quản trị đô thị là tính tự chủ và tự quản.

Tháng 12/2020, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội đã quyết định thành lập TP. Thủ Đức, trực thuộc TP.HCM. Tuy nhiên, việc vận hành đô thị mới này phụ thuộc vào các “cơ chế chính sách đặc thù” sẽ do Chính phủ ban hành hoặc trình Quốc hội hay Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành.

Thành phố Thủ Đức nhìn từ bờ tây sông Sài Gòn. (Ảnh: Soha)

Nếu thành lập một thành phố mới chỉ cần một quyết định hành chính ngắn gọn thì các hậu quả sau đó sẽ đòi hỏi việc xử lý về nội dung phức tạp hơn nhiều, bởi một đô thị khác rất nhiều một huyện hay một xã.

Bởi thế, dường như lãnh đạo TP.HCM đang đau đầu với bài toán “hậu thành lập” này, không chỉ là vấn đề cơ chế quản lý hành chính mà còn làm sao để thành phố mới đó vận hành hiệu quả, phát huy và đạt được các mục tiêu phát triển như kỳ vọng. Thậm chí, trái với các ý tưởng ban đầu, có cả đề xuất đáng lưu tâm là nâng cấp thành phố mới Thủ Đức lên đơn vị hành chính cấp “tỉnh”. Trong diễn biến khác, đang có xu thế “trăm hoa đua nở”, các quận, huyện khác ở TP.HCM và một số địa phương trong cả nước cũng đang rục rịch xin được lên “thành phố”. Thực trạng này đặt ra mấy vấn đề cần xem xét từ góc độ thể chế:

Thứ nhất, liệu “cơ chế chính sách đặc thù” sẽ là giải pháp đủ cho TP.HCM và TP. Thủ Đức, thậm chí cho các địa phương tiếp theo nữa, và nó có thay thế được khung pháp luật chung không?

Có một quan điểm và nhận thức chung lâu nay trong lập chính sách rằng điều gì luật không quy định hay chưa cho phép làm thì sẽ ban hành “cơ chế đặc thù” để áp dụng ngay và tạm thời, nhằm giải quyết những vấn đề cấp bách phát sinh từ thực tiễn. Cách xử lý này không sai bởi nó phù hợp với đời sống, theo đó pháp luật như một công cụ chính sách đã lệch pha hoặc không theo kịp diễn biến phát triển. Tuy nhiên, đánh giá thẳng thắn và khách quan từ góc độ thể chế, đó là một động thái mang tính “tùy nghi”, nếu đi quá giới hạn sẽ làm nảy sinh các hệ luỵ phức tạp vừa khó giải quyết vừa phản tác dụng. Điều này đúng cả trong trường hợp các chính sách hay cơ chế đặc thù đó được hợp thức cẩn thận bằng các văn bản pháp luật được ban hành đúng thẩm quyền.

Lý do là mỗi văn bản pháp luật hay cơ chế, chính sách đều tác động lên nhiều chủ thể, tùy thuộc nhu cầu và bối cảnh cụ thể. Mỗi sự tác động lại tương tác với việc áp dụng, thực thi các văn bản quy phạm của nhiều lĩnh vực liên quan trong một tổng thể được gọi là hệ thống pháp luật. Tất cả nhằm bảo đảm rằng pháp luật là chỗ dựa chắc chắn, đáng tin cậy dành cho mọi chủ thể từ các cơ quan, tổ chức, doanh nghiệp đến từng người dân. Suy xét như vậy cho thấy các “cơ chế đặc thù” về chính sách, bởi tính cá biệt và hiệu lực nhất thời của nó, dù đề cập đến nội dung gì và được áp dụng thế nào cũng không thể ngang bằng và thay thế được khung khổ pháp luật chung như một nền tảng ổn định.  

Liên quan đến thiết chế “thành phố trong thành phố”, việc cho ra đời TP. Thủ Đức trong TP.HCM có thể coi như một thử nghiệm. Quyết định này đã được hợp thức bằng Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015 và không trái với Điều 110 của Hiến pháp 2013, theo đó quy định “Tỉnh chia thành huyện, thị xã và thành phố thuộc tỉnh; thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện, thị xã và đơn vị hành chính tương đương”. Có nghĩa là trong mọi trường hợp, dù “thành phố trong thành phố” có quy mô thế nào và được xếp loại đô thị gì thì cũng chỉ được xếp ngang với cấp quận, huyện và thị xã. Nếu là vậy, phải chăng toàn bộ nhu cầu và ý muốn của lãnh đạo TP.HCM khi đề xuất thành lập TP. Thủ Đức sẽ không được thỏa mãn, ngoài cái tên gọi “thành phố” thay cho các quận, huyện trước đây?   

Trong khi đó, theo các báo cáo chính thức, TP. Thủ Đức có dân số hơn một triệu người, tương đương một tỉnh trung bình, lại có GRDP cao tới mức bằng 7% GDP cả nước, chỉ sau Hà Nội, lớn hơn cả Bình Dương và Đồng Nai.

Như vậy, phải chăng vấn đề và bài toán đặt ra ở đây chính là làm sao cởi được “cái áo thể chế” đang quá chật so với thực trạng và nhu cầu phát triển?  

TP. Thủ Đức hiện có dân số tương đương TP. Đà Nẵng, TP. Cần Thơ kèm nhiều thế mạnh như 15 trường đại học với 100.000 sinh viên, có khu công nghệ cao, cảng Cát Lái... (Ảnh: Minh Quân)

Thứ hai, trong “cơ chế chính sách đặc thù” đối với thành phố trong thành phố, vấn đề thể chế thiết yếu nào cần được quan tâm, xử lý?

Như lẽ tự nhiên, đô thị luôn luôn khác biệt với nông thôn. Trước hết, đó là tính chất phức tạp mang tính thực thể phát sinh từ sự tập trung cao độ về dân cư, vai trò dẫn dắt và chi phối về kinh tế, sự phong phú, đa dạng về xã hội, mức độ thách thức cao về môi trường và tính nhạy cảm trong các phản ứng chính trị. Đô thị càng lớn thì đương nhiên độ phức tạp càng cao, dẫn đến các nhu cầu đặc biệt cho việc cấu trúc và vận hành của các thiết chế quản trị công.

Qua kinh nghiệm lịch sử, đặc thù lớn nhất về thể chế cho quản trị đô thị là tính tự chủ và tự quản. Nguyên lý tự chủ và tự quản của đô thị đòi hỏi các quyền lực dân chủ của cư dân đô thị trong quyết định các vấn đề quan trọng như định hướng phát triển, quy hoạch, cấu trúc bộ máy quản trị và ngân sách, trong khi các cơ quan hành chính đô thị tập trung mọi quyền hạn và năng lực vào cung cấp các dịch vụ công.

Đối chiếu với nguyên lý chung ấy, trong mô hình “thành phố trong thành phố trực thuộc trung ương”, mà TP. Thủ Đức trong TP.HCM là một ví dụ, đang có hai lĩnh vực cụ thể và thiết yếu cần được xem xét. Đó là thẩm quyền quy hoạch phát triển và quyết định ngân sách. Theo Luật Quy hoạch đô thị và Luật Ngân sách nhà nước hiện hành, cả hai vấn đề này về cơ bản thuộc thẩm quyền quyết định của chính quyền cấp tỉnh mà không phải của cấp huyện, quận và thị xã hay đơn vị hành chính tương đương.

Ít nhất có thể suy đoán từ góc nhìn của cấp lãnh đạo TP.HCM, nếu TP. Thủ Đức trong tương lai với quy mô và vị thế quan trọng như vậy mà không có các quyền tự chủ và tự quản tương xứng thì e rằng không chỉ làm cho cái gánh quản lý của “thành phố mẹ” đã nặng lại nặng thêm, trong khi các lợi thế của “thành phố con” cho sự phát triển chung trong tương lai không thể phát huy.

Thậm chí, cái nhiệm vụ của “cơ chế chính sách đặc thù” đang được soạn thảo và ban hành sẽ càng nặng nề bởi phải xử lý rất nhiều vấn đề phát sinh trong tương quan với các văn bản pháp luật hiện hành.

Nếu duy trì TP. Thủ Đức là một đơn vị cấp quận thì “cái áo chật” của thể chế sẽ ngăn cản việc đạt được các mục tiêu và kỳ vọng. (Ảnh tư liệu: Cường Trần)

Thứ ba, có giải pháp thể chế chung căn bản và lâu dài nào cho xu hướng phát triển và đô thị hóa của cả nước?

Từ nhiều năm qua, các nghị quyết và Quy hoạch của Chính phủ về phát triển các vùng kinh tế trọng điểm Bắc Bộ, miền Trung, phía Nam và Đồng bằng sông Cửu Long đã được ban hành với sự chi phối, tác động trực tiếp đến 24 tỉnh, thành phố có liên quan. Hệ quả của nó vừa là sự thúc đẩy, vừa phản ánh một xu hướng tự nhiên, đó là sự hình thành các vùng phát triển rộng lớn mang tính địa kinh tế, thay cho các tỉnh đơn lẻ của thời kỳ trước đó.

Đồng thời, cũng tự nhiên và tất yếu, quá trình công nghiệp hoá luôn luôn đi kèm đô thị hóa và dịch chuyển dân cư, theo đó, các siêu đô thị (megacity) ra đời. TP.HCM và Hà Nội đã và đang là các ví dụ điển hình của xu hướng này. Tuy nhiên, bài học về phát triển từ nhiều quốc gia, đặc biệt ở châu Á và Mỹ La tinh đã cho thấy mặt trái của hiện tượng megacity khi phát sinh các vấn đề như quá tải dịch vụ công, bất bình đẳng xã hội, ô nhiễm môi trường và tội phạm.

Trong bối cảnh đó, việc cho ra đời TP. Thủ Đức từ hợp nhất ba quận ở TP.HCM có thể là một động thái ứng phó thích hợp mang tính thể chế. Tuy nhiên, để từ ứng phó đi tới một giải pháp toàn diện và hoàn chỉnh sẽ tiếp tục là một nhiệm vụ phức tạp và khó khăn. Rõ ràng nếu duy trì thành phố mới này là một đơn vị cấp quận thì “cái áo chật” của thể chế sẽ ngăn cản việc đạt được các mục tiêu và kỳ vọng.

Nhưng nếu phương án tách Thủ Đức thành một chủ thể hành chính độc lập và ngang hàng với TP.HCM là một đề xuất hợp lý thì liệu rằng có cần kèm theo các điều kiện cần và đủ hay yếu tố phụ trợ nào để bảo đảm tính khả thi? Bởi về khách quan, không thể phá vỡ tính kết nối chặt chẽ và phụ thuộc về hạ tầng kỹ thuật cũng như kinh tế - xã hội giữa hai thực thể này. Mặt khác, việc có thêm TP. Thủ Đức cần hướng đến tạo cơ hội cho cả khu vực TP.HCM rộng lớn cùng phát triển và mạnh lên, chứ không phải ngược lại để “cả hai” cùng yếu đi.

Một trong những điều kiện cần và đủ đó là tạo nên một thiết chế hành chính mới cấp vùng. Nhìn rộng ra cả nước, các vùng kinh tế trọng điểm từng miền đã hình thành với đặc thù là sự liên kết giữa các đơn vị cấp tỉnh để cùng phát triển lấy các đô thị lõi làm trung tâm, bao gồm Hà Nội, Đà Nẵng, TP.HCM và Cần Thơ. Các mối quan hệ liên kết này là tự nhiên từ nhu cầu phát triển, tuy nhiên, nếu được hỗ trợ bằng một thiết chế hành chính vùng thì sẽ có nền tảng pháp lý cho sự tự vận hành hiệu quả, hơn là phải đi qua cơ chế chỉ đạo, điều phối từ trung ương.

Bởi đã có một bài học ở thời điểm gay cấn nhất của đại dịch vừa qua, khi đó ngay giữa ba chủ thể hạt nhân gắn bó mật thiết nhất của vùng kinh tế trọng điểm phía Nam là TP.HCM, Bình Dương và Đồng Nai mà cũng rất khó khăn trong việc điều phối chung để việc di chuyển của người dân không bị cản trở do áp dụng các biện pháp chống dịch.

Với bài viết này, tác giả như một người nghiên cứu thể chế xin được gợi mở tư duy về một lối thoát cho tầm nhìn dài hạn. Đương nhiên để hiện thực hoá ý tưởng đó, cần phải có cải cách đột phá về pháp luật, mà trước hết là sửa đổi Hiến pháp 2013.

Luật sư Nguyễn Tiến Lập

(Người Đô Thị)