Ashui.com

Quy hoạch xây dựng có liên quan mật thiết tới đầu tư xây dựng phát triển bất động sản như quy hoạch xây dựng (QHXD) có thể tác động làm thay đổi giá trị bất động sản đô thị, QHXD tác động điều tiết nguồn cung – cầu bất động sản đô thị… Mặc dù, hệ thống pháp luật chúng ta hướng tới điều tiết các đối tượng căn bản trong quy hoạch, trong đầu tư xây dựng phát triển bất động sản qua các Luật quy hoạch đô thị, Luật xây dựng, Luật đất đai, Luật kinh doanh bất động sản… Tuy nhiên, vẫn thiếu vắng công cụ pháp luật để liên kết và điều tiết hai đối tượng quan trọng này. Điều này quan trọng là cần làm rõ nghĩ vụ hay trách nhiệm của quy hoạch đối với tạo nguồn vốn xây dựng cơ sở hạ tầng đô thị.  

Trong tiếng Anh, cụm từ “Planning Gain” hay sau này là “Planning Obligations” “những nghĩa vụ hay trách nhiệm của quy hoạch” là thuật ngữ quen thuộc cho các nhà nghiên cứu QHXD, quản lý phát triển bất động sản (BĐS) đô thị. Tại nhiều nước, đây là vấn đề tồn tại, tranh luận trong nhiều năm liên quan đến QHXD và đầu tư phát triển BĐS. Các nhà đầu tư phải đóng góp xây dựng cơ sở hạ tầng phục vụ mục tiêu phát triển đô thị theo QHXD đã được phê duyệt: Hoặc trực tiếp bằng tiền hoặc theo các dạng thức khác như làm đường, xây dựng trường học, bệnh viện, hệ thống điện, cấp, thoát nước, cung cấp nhà ở xã hội... 

• Ảnh bên: Khu vực Trung Hòa - Nhân Chính, Hà Nội 

Những vấn đề pháp lý liên quan tại Việt Nam 

Hiện nay theo pháp luật về quy hoạch xây dựng và đầu tư xây dựng (ĐTXD), sau khi quy hoạch chi tiết được cơ quan quy hoạch có thẩm quyền phê duyệt. Các trung tâm phát triển quỹ đất thuộc ngành tài nguyên môi trường thu hồi đất giải phóng mặt bằng cho các dự án ĐTXD. Luật pháp về QHXD không tiếp tục điều tiết các giá trị tăng thêm từ đất đối với các dự án đầu tư phát triển BĐS đô thị.

Theo điều 19, Luật đất đai 2013 Nhà nước quyết định chính sách tài chính về đất đai, trong đó điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất mà không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại thông qua chính sách thuế, tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, đầu tư cơ sở hạ tầng và chính sách hỗ trợ cho người có đất thu hồi. Mặc dù quy định như vậy, nhưng trên thực tế Nhà nước không có quy định hướng dẫn cụ thể nên giá trị tăng thêm từ đất sau QHXD một phần được điều tiết thông qua đấu giá quyền sử dụng đất. Tuy nhiên thực tế không diễn ra như vậy, đã có những con đường đắt nhất hành tinh và có những chủ sử dụng BĐS ngẫu nhiên nhận được món quà tặng trời cho, nhà ra mặt đường với giá trị BĐS tăng thêm gấp nhiều lần.

Một vấn đề khác là do chính sách đền bù giải phóng mặt bằng còn bất cập, chưa công bằng gây bức xúc cho những người bị thu hồi đất nên chính sách pháp luật chủ yếu bám sát yếu tố giá trị đất để tính bồi thường phải phù hợp với giá trên thị trường, chưa quan tâm nhiều đến phần giá trị tăng thêm từ đất do QHXD mang lại, ai sẽ là người thụ hưởng? Theo quy định mới, cụ thể tại mục 2 Luật đất đai 2013 về giá đất, điều 114 mới chỉ quy định cơ quan chức năng được phép thuê tư vấn xác định giá đất. Hội đồng thẩm định giá đất do Chủ tịch Ủy ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh làm Chủ tịch và đại diện của cơ quan, tổ chức có liên quan, có chức năng tư vấn xác định giá đất. Mục đích tạo sự công bằng minh bạch trong thu hồi đất, giải phóng mặt bằng.

Sau khi quy hoạch chi tiết được phê duyệt, nghiên cứu một dự án đầu tư phát triển BĐS đô thị, ta thấy chủ đầu tư sẽ phải chịu các loại chi phí sau: tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, thuế chuyển nhượng BĐS, thuế sử dụng đất phi nông nghiệp, lệ phí trước bạ…Để giải quyết phần chênh lệch địa tô hay phần giá trị tăng thêm từ đất do QHXD mang lại, pháp luật quy định hầu như tất cả các trường hợp đều phải mang ra đấu giá quyền sử dụng đất trừ những trường hợp giao đất không thu tiền sử dụng đất và những trường hợp sử dụng đất thực hiện dự án đầu tư xây dựng nhà ở tái định cư, nhà ở xã hội và nhà ở công vụ (điều 118, Luật đất đai 2013). Biện pháp này có thể giải quyết một phần tài chính, tuy nhiên cần có những ràng buộc cụ thể hơn giữa cơ quan quy hoạch địa phương và nhà đầu tư nhằm huy động tốt hơn nguồn tài chính đóng góp xây dựng cơ sở hạ tầng và những lợi ích rộng lớn hơn do quy hoạch mang lại. 

Kinh nghiệm quốc tế 

Tại Anh

Từ năm 1947, luật pháp tại Anh dựa trên quan điểm triết học là quốc hữu hóa quyền phát triển trên đất. Các giá trị tăng thêm từ đất sau khi QHXD sẽ thuộc về nhà nước (Ward 1994:108). Luật pháp mới do Công đảng cầm quyền yêu cầu đánh thuế 100% vào giá trị đất tăng thêm sau QHXD, điều đó mâu thuẫn với chính Luật pháp cho phép sở hữu tư nhân (Ward 1994) làm triệt tiêu tính năng động của khu vực tư. Vào năm 1951 khi đảng bảo thủ cầm quyền, điều này đã bị bãi bỏ. 

Các giá trị tăng thêm từ đất được nghiên cứu trở lại vào cuối năm 1960 và đề nghị đánh thuế vào giá trị tăng thêm là 40%. Vấn đề này do Ủy ban các vấn đề về đất đai kiểm soát. Năm 1970, Chính phủ do Đảng Bảo thủ cầm quyền hủy bỏ Ủy ban đất đai chỉ sau 1 năm làm việc. Luật thuế phát triển đất 1976 cho phép đánh thuế từ 80% - 100% giá trị đất tăng thêm. Tuy nhiên, hiệu lực thi hành yếu dẫn đến giảm phát bất động sản vào giữa những năm 1970, do vậy điều luật này đã bị hủy bỏ lần thứ 3 vào năm 1986.  

Vào năm 1983, Chính phủ ban hành thông tư hướng dẫn những giá trị có được sau QHXD. Lần đầu định nghĩa như sau:

“Những lợi ích có được sau QHXD là điều kiện áp dụng khi cấp chứng chỉ quy hoạch. Cơ quan quy hoạch địa phương tìm phương thức yêu cầu trách nhiệm của chủ đầu tư thực hiện một số công việc không nằm trong giấy phép quy hoạch, hoặc phải cung cấp tiền, hoặc trao thêm một số quyền hạn, lợi ích không liên quan để thực hiện”. 

Năm 1989, Viện quy hoạch Hoàng gia đã bổ sung một số nội dung như sau: 

“Những giá trị có được sau QHXD dễ gây hiểu nhầm. Yếu tố quan trọng là QHXD được thực hiện bởi cơ quan quy hoạch địa phương yêu cầu các chủ đầu tư phải tuân theo kế hoạch phát triển và các chính sách khác. Nó có thể bao gồm một số hình thức phát triển cơ sở hạ tầng. Đó chính là điều kiện của những lợi ích có được từ quy hoạch. Tuy nhiên, điều đó áp dụng nhiều hơn thỏa thuận giữa cơ quan cấp phép quy hoạch và chủ đầu tư nhằm để có những lợi ích rộng lớn hơn”.

Luật quy hoạch và đền bù giải tỏa 1991 thay thế từ những lợi ích có được sau quy hoạch “planning gain” thành “planning obligation” nghĩa là đòi hỏi trách nhiệm bắt buộc và ràng buộc hơn. Luật năm 2009 dựa trên những nguyên tắc sau:

- Hoặc phải có thỏa thuận quy hoạch giữa chủ đầu tư và cơ quan quy hoạch địa phương; Hoặc chủ đầu tư phải đưa ra cam kết chịu trách nhiệm trước cơ quan quy hoạch địa phương;

- Những trách nhiệm như vậy hạn chế quyền sử dụng đất được yêu cầu bởi các hoạt động đặc thù, trong phạm vi khu đất hoặc khu lân cận. Đất được sử dụng theo các phương thức đặc biệt và thanh toán cho chính quyền địa phương một lần hay theo từng giai đoạn;

- Cả thỏa thuận quy hoạch và trách nhiệm đơn phương được gắn với quá trình thực hiện của chủ đầu tư, được theo dõi và kiểm tra bởi cơ quan quy hoạch và cộng đồng xã hội;

- Theo giai đoạn 5 năm từ ngày thỏa thuận trách nhiệm quy hoạch, nếu chủ đầu tư chứng minh các trách nhiệm về quy hoạch không có lợi nữa thì có thể được sửa đổi;

- Nhà đầu tư không có quyền kiến nghị, trong trường hợp cơ quan quy hoạch tìm thấy bằng cớ Nhà đầu tư rũ bỏ trách nhiệm trong thỏa thuận quy hoạch.

Ngày nay, có 3 hình mẫu được nghiên cứu cải cách, đó là: phí tác động bởi quy hoạch (impact fees), biểu thuế quy hoạch (tarriffs) và thuế cải tạo, đóng góp cơ sở hạ tầng do quy hoạch đem lại (Betterment Taxation/Community Infrastructure Levy). Mục đích là để các Nhà đầu tư có trách nhiệm và nghĩa vụ ràng buộc sao cho huy động được nguồn vốn cho xây dựng cơ sở hạ tầng. Có thể những nghĩa vụ này được thỏa thuận thông qua hệ thống chính thức đặc thù, có thể là những mức thuế với giá trị đất tăng thêm sau quy hoạch. Trong khi chưa có biểu thuế, phí phải trả được áp dụng khác nhau cho từng trường hợp cụ thể. Hơn 40 năm tranh luận về những ảnh hưởng và tác động quy hoạch. Có nhiều suy nghĩ, nhiều ý tưởng, mục đích vẫn là tìm kiếm các nguồn kinh phí to lớn để đóng góp xây dựng cơ sở hạ tầng. Những trách nhiệm và nghĩa vụ từ quy hoạch sẽ vẫn được duy trì và áp dụng chặt chẽ thông qua cơ chế pháp lý để kiểm soát những tác động của quy hoạch khu vực phát triển. 

Tại Hàn Quốc 

Hàn quốc là nước theo thể chế cộng hòa bảo đảm quyền sở hữu tư nhân về bất động sản. Là nước có địa hình đồi núi, cơ cấu sử dụng đất dành cho mục đích ở và phát triển đô thị rất ít, nên chính sách quản lý BĐS đô thị chính là tìm cách tăng nguồn cung phân bổ đất dành cho mục đích đô thị và hạn chế cầu. 

Cuối những năm 1960, 1970, 1980 giá đất tăng vọt dẫn đến thực tế đầu cơ đất quy mô lớn, chính quyền buộc phải can thiệp mạnh mẽ với tên gọi “Gong-kae-nyom” thực chất là một gói các biện pháp chính sách quản lý.[86] Gói chính sách này bao gồm 3 sắc luật quản lý đối với bất động sản, với mục đích hạn chế cầu như sau: 

- Luật về hạn mức trần sở hữu đất ở đô thị - “The Urban Residential Land Ceiling act”. Luật áp dụng đối với đất ở tại các khu vực quy hoạch đô thị. Đối tượng cụ thể như sau: 

• Đất được xây dựng làm nhà ở bao gồm cả những thửa đất lân cận
• Các thửa đất đăng ký để xây dựng nhưng không có kết cấu xây dựng (dạng đất thừa)

- Phí phát triển đất. “Land Development charge”. Chính là phí áp dụng tại những nơi quy hoạch. Trong quá trình đô thị hóa nhanh, một số lượng lớn đất nông nghiệp, lâm nghiệp chuyển thành đất ở và phát triển công nghiệp. Quá trình chuyển đổi này làm tăng giá đất nhanh chóng, các nhà đầu cơ mua trước đất tại các vùng sẽ đô thị hóa và kiếm được lợi nhuận lớn sau này. Giá đất tăng là do có sự đầu tư của các quỹ đầu tư công vào phát triển cơ sở hạ tầng. Thực tế các công ty công ích thường không thu được lợi ích từ việc tăng giá trị này, mà chủ yếu là các nhà đầu tư tư nhân. Phí phát triển đất là một trong các biện pháp áp dụng tại những nơi quy hoạch, làm thay thay đổi giá trị BĐS bất chấp thực tế có diễn ra giao dịch BĐS hay không? Phí được tính bằng 50% lợi nhuận thu được trên đất sau quy hoạch. Về nguyên tắc, khoản phí này được đánh vào tất cả các dự án khu vực quy hoạch.

- Thuế đánh vào lợi nhuận từ đất. “Land Value Increment Tax”. Loại thuế này là biện pháp khác đánh vào lợi ích thu được từ đất sau quy hoạch. Đặc điểm của biện pháp này là nó tạo cho các công ty công ích có thể thu được khoản giá trị tăng thêm. Đối tượng của sắc thuế này chủ yếu là các mảnh đất thừa vượt hạn mức được mua bán với mục đích đầu cơ. Loại thuế này được đánh 3 năm/1 lần và được tính với tỷ lệ 50% của lợi nhuận vượt mức từ đất. Thuế được áp dụng lần đầu vào tháng 6/1991 và đánh vào 27.441 các công ty và hộ sở hữu tư nhân. 

Trách nhiệm của Quy hoạch với lợi ích từ thuế 

Giá trị đất đai, BĐS thay đổi trong quá trình QHXD là vấn đề hiển nhiên cả về lý luận và thực tiễn. Kinh nghiệm một số nước đã chỉ ra khi giá trị đất tăng thêm, Chính phủ quan tâm tới khía cạnh tài chính, đưa ra các sắc thuế ngăn chặn đầu cơ, giảm bớt lợi nhuận chủ sở hữu như thuế giá trị đất tăng thêm...Tuy nhiên, một số nước quan tâm đến khía cạnh tác động của QHXD, điển hình là Anh và Hàn Quốc. Ngoài việc có thuế đánh vào giá trị đất tăng thêm, nhưng với mỗi dự án quy hoạch, nhà đầu tư buộc phải trả phí tác động bởi quy hoạch (Impact Fees) hay thuế cải tạo, đóng góp cơ sở hạ tầng do quy hoạch đem lại (Betterment Taxation/Community Infrastructure Levy).

Tại Việt Nam, cũng giống một số nước khác có các sắc thuế chuyển quyền sử dụng đất đai, nhà ở chủ yếu dùng để ngăn chặn đầu cơ. Chính phủ luôn ban hành chính sách mới để điều chỉnh giá trị đất đai BĐS sao cho phù hợp hơn với giá đất trên thị trường. Đối với phần chênh lệch địa tô do quy hoạch mang lại, hầu như tất cả các trường hợp, pháp luật điều chỉnh bằng cách đưa ra quy định phải đấu giá quyền sử dụng đất (QSDĐ). Theo các số liệu thống kê, số lượng người hài lòng với giá trị đền bù khi thu hồi đất đai, BĐS để giải phóng mặt bằng xây dựng theo quy hoạch là quá ít tạo nên bức xúc trong nhân dân, gây khiếu kiện kéo dài. Luật đất đai và một số bộ Luật khác mới chỉ quan tâm tới khía cạnh sao cho giá đất phù hợp với thị trường trong điều kiện bình thường đáp ứng quyền lợi của nhân dân, trong khi một vấn đề quan trọng khác chưa được quan tâm đúng mức là nhà nước đầu tư nguồn ngân sách công khổng lồ cho các dự án cơ sở hạ tầng, nhưng lợi ích tài chính thu được quá ít, chỉ một bộ phận chủ sở hữu đất đai, BĐS được thụ hưởng... 

Chính sách pháp luật cần thay đổi theo hướng có các biểu thuế hay phí áp dụng vào các dự án quy hoạch, thay vì chỉ chú trọng đánh thuế vào chuyển quyền sử dụng đất hay nhà ở...và hình thức đấu giá quyền sử dụng đất. Các biểu thuế này sẽ tạo công bằng hơn cho các nhà đầu tư và hơn hết, nhà nước sẽ thu được những khoản tài chính lớn dành cho đầu tư phát triển. Chính các biểu thuế và phí tác động bởi quy hoạch là để các nhà đầu tư có trách nhiệm và nghĩa vụ ràng buộc, sao cho huy động được nguồn vốn lớn cho xây dựng cơ sở hạ tầng và đáp ứng được nghĩa vụ rộng lớn hơn của nhà đầu tư đối với một dự án quy hoạch.

Việt Nam đang trong quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa cần một số vốn lớn để đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng. Chúng ta đang thiếu và hiện phải vay các quỹ đầu tư và các nhà tài trợ quốc tế như World bank, IMF, ODA...nhưng số vốn đó cũng chưa đủ trong quá trình hiện đại hóa đất nước. 

Trên cơ sở lý luận và thực tiễn về tác động của QHXD tới giá trị đất đai, BĐS đô thị, chúng ta hoàn toàn có thể đưa ra chính sách áp dụng với các nhà đầu tư với cơ chế ràng buộc trách nhiệm khi nhận giấy phép quy hoạch, huy động nguồn vốn lớn xây dựng cơ sở hạ tầng trong quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. 

KS. Lý Văn Vinh - Viện Kiến trúc Quốc gia / Bộ Xây dựng
(Theo Tạp chí Kiến trúc Việt Nam số 5/2014)