Ashui.com

LTS: Ngày 16/11/2020, Quốc hội (Khóa 14, kỳ họp thứ X) đã thông qua Nghị quyết về tổ chức chính quyền đô thị tại TP.HCM. Theo Nghị quyết này, cơ cấu tổ chức chính quyền có sự thay đổi là hình thành một cấp chính quyền đô thị, và hai cấp hành chính (quận, phường). Những thách thức nào đang đặt ra cho việc áp dụng mô hình chính quyền đô thị, không còn tổ chức Hội đồng nhân dân (HĐND) ở cấp quận, phường? Và, với mô hình mới này, các hoạt động hướng đến mục tiêu quản trị kinh tế - xã hội (nói chung) của chính quyền đô thị có ưu thế gì so với trước đây?

Nhân sự kiện này, Người Đô Thị có cuộc trao đổi với LS. Nguyễn Tiến Lập - Thành viên NHQuang và Cộng sự, trọng tài viên Trung tâm Trọng tài quốc tế Việt Nam.

LS Nguyễn Tiến Lập mở đầu (ảnh bên): Tôi có nghe cả giải trình và ý kiến phát biểu của các ĐBQH khi thảo luận về Nghị quyết này. Có vẻ sự nhấn mạnh được nêu lên là hai lý do: thứ nhất, việc bỏ HĐND cấp quận, phường sẽ làm giảm cả biên chế cán bộ lẫn chi ngân sách thường xuyên; thứ hai, nó tạo điều kiện để ban hành các quyết định nhanh chóng hơn.

Có thể điều đó đúng nhưng tôi hơi bất ngờ, vì đó là các tiêu chí chủ đạo của quản trị công ty hơn là quản trị công, hay nguyên lý hoạt động của bộ máy chính quyền. Bộ máy quản trị nào cũng sinh ra để phục vụ các “ông chủ” mà không phải vì chính nó. Nếu là các cổ đông công ty thì yêu cầu giảm chi tiêu và ra quyết định nhanh thì đúng, còn khi người dân là chủ của bộ máy chính quyền thì hai tiêu chí nói trên còn đúng và đủ không?

Ở đây là xét về nguyên lý bảo vệ cả lợi ích và quyền làm chủ của người dân thông qua bộ máy chính quyền. Bởi một khi bỏ đi HĐND và biến các UBND quận, phường thành các “chi nhánh” đại diện cho UBND thành phố, tức là xoá bỏ cấp cơ sở để tạo nên chính quyền một cấp ở đô thị, thì đó hoàn toàn là một khái niệm mới về thể chế rồi.

Đương nhiên, xét từ góc độ thực tiễn, vì người dân lâu nay đã thấy và thậm chí bức xúc về vai trò yếu kém và mờ nhạt của các đại biểu dân cử trong HĐND cấp quận và phường, nên nay có xoá đi thì theo lẽ tự nhiên họ cũng không cảm thấy thiếu. Tuy vậy, khi lập Đề án tổ chức chính quyền đô thị này thì không rõ nguyên nhân thực chất tại sao các HĐND cấp quận, phường lại yếu kém có được chỉ ra không? Bởi dù sao thì nó đã từng tồn tại hơn nửa thế kỷ rồi.

Trong các thảo luận về mô hình chính quyền đô thị, người ta thường hay bày tỏ sự lo ngại là các cấp hành chính như quận, phường hoạt động theo chế độ “thủ trưởng” sẽ làm giảm đi vai trò giám sát và bày tỏ ý chí của người dân (thông qua các hoạt động dân cử). Theo ông, các công cụ pháp luật hiện có, có thể khắc phục điều này hay không?

- Chúng ta cần phải phân biệt rõ các khái niệm, đó là “bày tỏ ý chí, nguyện vọng” với “quyền làm chủ”. Để người dân cấp cơ sở bày tỏ ý chí, nguyện vọng của mình thì có nhiều cách, trước hết là sử dụng công cụ truyền thông. Tuy nhiên, theo cách đó thì ý chí, nguyện vọng của họ chỉ để chính quyền (tức người ra quyết định) tham khảo mà không có nghĩa vụ phản hồi, đáp ứng và giải trình. Còn khi có HĐND ở cơ sở với tư cách là cơ quan dân bầu, là nền tảng tạo ra cơ quan hành chính là UBND quận, phường thì ít nhất về danh nghĩa, đó là coi người dân là chủ cùng với các quyền của họ về yêu cầu, chất vấn và giám sát đối với chính quyền.

Tôi cũng nghe thấy các ý kiến về việc phương án tăng cường phản ánh, giám sát qua Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức Đoàn thể như Nông dân, Phụ nữ, Thanh niên, hay thậm chí tổ chức Đảng để thay thế. Tuy nhiên, đó là các tổ chức chính trị của Đảng, do Đảng thành lập để thực thi “quyền lực Đảng” mà không phải quyền lực nhân dân, cho nên điều kiện, tính chất và ý nghĩa của nó hoàn toàn khác.

Vì vậy và quả thật, căn cứ vào thể chế hiện hành, tôi không thấy có công cụ pháp lý nào khác sẽ đảm nhiệm được các vai trò vốn có của các HĐND cả.  

Bỏ HĐND cấp quận, phường sẽ làm giảm cùng lúc biên chế cán bộ và chi ngân sách thường xuyên; tạo điều kiện để ban hành các quyết định nhanh chóng hơn. (Ảnh: CTV)

Theo ông, mục tiêu lớn nhất/sau cùng mà chính quyền đô thị cần hướng đến là gì?

- Trước hết, chúng ta cần thừa nhận sự khác biệt giữa đô thị và nông thôn. Khác với nông thôn, đô thị không chỉ là đơn vị hành chính – kinh tế - xã hội của các cư dân sở tại mà còn là thực thể mang tính “phương tiện” về tiện ích và hạ tầng cho tất cả các chủ thể, đối tượng vãng lai sử dụng và hưởng lợi. Nếu coi đây là hai nhóm đối tượng mà hoạt động quản trị công của chính quyền cần hướng tới, thì cần thấy các lợi ích cũng như sự quan tâm của họ là khác nhau.

Ta hãy xét nhóm đối tượng thứ nhất, là số đông các cư dân sở tại và là những người đóng thuế thu nhập cho ngân sách và gắn bó cuộc sống với sự phát triển của thành phố. Giờ đây, nếu bỏ HĐND, tức bỏ quyền lực đại diện của họ, thì sẽ đồng nghĩa với việc biến mọi người thành công dân của một thực thể duy nhất là TP.HCM, thay vì đồng thời là công dân của quận nọ hay phường kia.

Có nghĩa rằng thành phố sẽ hướng tới một thực thể đơn nhất và đồng nhất, không còn sự khác biệt nào ở cấp cơ sở nữa. Nhưng điều đó có đúng và thực tế hay không? TP.HCM đang có tới 19 quận và 5 huyện, thì nếu không tính bao gồm các quận thì cũng tồn tại tự nhiên là các vùng khác nhau. Thậm chí sự khác biệt về nhiều mặt từ cơ sở hạ tầng, cấu trúc dân cư, trình độ dân trí, mức thu nhập đến cả tập quán văn hoá còn diễn ra đến cấp phường nữa. Chưa nói tới quy mô dân số của một quận ở TP.HCM có thể tương đương mới một tỉnh ở trung du hay miền núi. Vậy thì sẽ có những vấn đề có đặc thù riêng, cục bộ mà rất khó bàn bạc, xem xét giải quyết ở cấp thành phố mà phải là cấp cơ sở như quận hay phường.

Khi đó, các lợi ích cục bộ này sẽ không có cơ chế đại diện ở chính quyền, còn nếu có, bằng cách gián tiếp thông qua các Đại biểu của HĐND thành phố, thì vấn đề là liệu việc ban hành các quyết định để xử lý nó có thể nhanh chóng và hiệu quả hay không? Hay e rằng, một kiểu quan liêu hành chính mới sẽ xuất hiện, dẫn đến chính quyền không còn “gần dân” và “sát dân” nữa?

Nói như vậy, tôi không phủ nhận các nhu cầu về việc ban hành quyết định nhanh chóng trong quản trị công ở đô thị lớn như TP.HCM là chính đáng. Ít nhất, nó phục vụ và đáp ứng cho lợi ích của các doanh nghiệp, các nhà đầu tư thực hiện những dự án lớn tại thành phố, và cả nhóm đối tượng thứ hai là người vãng lai nữa. Tuy nhiên, dù thế nào thì bản chất của Nhà nước và chính quyền khi sinh ra vẫn là phải là chính quyền nhân dân. Mà không gian sinh tồn của người dân về cơ bản vẫn là khu vực cơ sở, tức cấp quận và phường. Do đó, tổ chức chính quyền đô thị theo mô hình mới ở TP.HCM có nhiều điểm hay và mới, nhưng tôi không nghĩ rằng nó không đi kèm các vấn đề và thách thức cả trước mắt cũng như lâu dài cần được xem xét, khắc phục và hoàn chỉnh từ góc độ thể chế.  

3 quận phía Đông TP.HCM (quận 2, 9, Thủ Đức) tương lai sẽ trở thành TP. Thủ Đức. (Ảnh: Hải Long/Soha)

TP.HCM cũng đang xúc tiến việc thành lập thành phố Thủ Đức (tên tạm gọi) và nghị quyết này cũng cho phép TP.HCM thành lập mô hình “thành phố trong thành phố”. Trong quan sát của ông, có yếu tố pháp lý nào cần lưu ý hoặc phải sửa đổi cho phù hợp?

- Đối với tôi, trong điều kiện thể chế và pháp luật hiện hành, cái gọi là mô hình “thành phố trong thành phố” mang ý nghĩa hình thức và tên gọi nhiều hơn nội hàm thực chất. Tuy nhiên, ít nhất nó sẽ mang đến hậu quả nhãn tiền, đó là đi theo hướng phát triển như vậy, TP.HCM sẽ trở thành một siêu đô thị (thế giới gọi là “megacity”), không chỉ với dân số lớn mà còn bao gồm nhiều cấu trúc quản trị hành chính đa dạng và phức tạp.

Trên thế giới đã tồn tại những megacity ở các quốc gia như Hoa Kỳ, khu vực Nam Mỹ hay Ấn Độ... Đối với các nước có mức độ đô thị hoá cao, lại sẵn nền tảng quản trị dựa trên tính chuyên nghiệp và pháp quyền lâu đời thì có thể chưa phải vấn đề lớn, nhưng ở những nơi còn lại, trong đó có Việt Nam thì liệu rằng megacity có phải là giải pháp tốt và khả thi? Bởi chắc chắn chính quyền đô thị sẽ phải đối mặt với các vấn đề hiện hữu và ngày càng phức tạp như ách tắc giao thông, ô nhiễm môi trường, thiết hụt, quá tải và xuống cấp của cơ sở hạ tầng, tệ nạn xã hội và tội phạm, chưa nói tới cả tác động của biến đổi khí hậu nữa. Khi đó, nếu không có sự phân quyền và phân cấp cho chính quyền cấp dưới ở cơ sở mà tất cả đều được xử lý tập trung với quyền lực duy nhất ở chính quyền thành phố thì liệu có được không?

Do đó, từ góc độ nghiên cứu thể chế và pháp luật, nếu được, tôi mạnh dạn đề xuất song song với thực hiện Đề án tổ chức chính quyền đô thị ở TP.HCM đã được Quốc hội thông qua, Chính phủ cần xây dựng để trình ban hành một đạo luật về dân chủ cộng đồng thay cho Pháp lệnh Dân chủ cơ sở được ban hành từ năm 2007. Qua những năm thực hiện đổi mới, các vấn đề về quyền tự chủ của người dân ở cộng đồng cũng như phát triển cộng đồng đã được đặt ra nhưng chưa có các công cụ pháp luật để xử lý thoả đáng. Đảng ta đã chủ trương phát triển bao trùm, tức tạo cơ hội bình đẳng cho mọi nhóm đối tượng tham gia đời sống kinh tế, thì Luật về Dân chủ hay Tự chủ cộng đồng chính là một giải pháp cơ bản và tổng thể. Nó cũng có thể góp phần khắc phục các thiết hụt về thể chế khi bỏ HĐND cấp quận, phường ở chính quyền đô thị.

Duy Thông thực hiện

(Người Đô Thị)