Nhà đầu tư được lợi trong khi xã hội chịu thiệt

Nhân dịp hai dự án siêu thị cao tầng xây tại Bờ Hồ và Khách sạn SAS Royal Hotel đang gây tranh cãi. Chúng tôi xin giới thiệu ý kiến của Tiến sĩ Nguyễn Quang, Đại diện chương trình UN - HABITAT tại Việt Nam về vấn đề xây dựng và quy hoạch trong khu trung tâm thành phố.

Cần một bài toán đánh giá đầu tư đa ngành cho phát triển hạ tầng

Phát triển hạ tầng là một trong những lĩnh vực ưu tiên hàng đầu của các đô thị. Tuy nhiên, để xác định phát triển hạ tầng như thế nào và ở đâu thì cần một hệ thống đánh giá đầu tư đa ngành. Hệ thống đó sẽ giúp nhà hoạch định đánh giá và thẩm định chương trình đầu tư - trong đó có đầu tư hạ tầng - một cách tổng hợp. Tức là đánh giá chương trình đầu tư đa ngành qua một hệ thống tiêu chí bao gồm kinh tế, môi trường, xã hội và văn hóa.

Từ đó, anh xác định được cái nào là ưu tiên, ở đâu phải tiến hành trước tiên và phối hợp các dự án / vấn đề với nhau như thế nào. Tất nhiên, đánh giá đó phải được thực hiện một cách độc lập, không bị các nhóm lợi ích và quyền lợi chi phối.

Ảnh bên : Tiến sĩ Nguyễn Quang

Trước đây, Hà Nội có dự án VIE 95/050 do Liên Hợp Quốc hỗ trợ nhằm nâng cao năng lực xây dựng kế hoạch đầu tư đa ngành, trong đó có việc xác định một hệ thống tiêu chí đánh giá các chương trình và dự án. Một dự án đầu tư phát triển nhà cao tầng - khách sạn hay văn phòng - ở khu trung tâm sẽ được xem xét dựa trên tiêu chí kinh tế, thí dụ: dự án sẽ đem lại những lợi ích nào về kinh tế qua việc làm, thuế, và tiện ích xã hội.

Tuy nhiên, nhiều tiêu chí khác về văn hóa và xã hội cũng rất quan trọng. Chẳng hạn trong tiêu chí văn hóa: Hà Nội có những di sản kiến trúc rất đặc biệt, được cả thế giới biết đến, đó là các lớp văn hóa và kiến trúc của nhiều giai đoạn khác nhau, đặc biệt là Hoàng thành, khu phố cổ và khu phố cũ (Pháp). Việc xây dựng một dự án nhà cao tầng ở trung tâm chắc chắn sẽ phá vỡ hình thái không gian di sản độc đáo ở đây. Về tác động xã hội: hạ tầng kỹ thuật của khu vực trung tâm (đặc biệt là đường xá được xây dựng từ thời thuộc Pháp) đã quá tải, và nếu cho phép xây dựng thêm nhà cao tầng (đi theo đó là người sử dụng ô tô) thì sẽ gây ra những ảnh hưởng tiêu cực về vấn đề giao thông khu vực.

Những yếu tố đó đều phải được đưa vào xem xét trong hệ thống tiêu chí đánh giá ưu tiên đầu tư, và đặc biệt tính vào chi phí mà các nhà đầu tư phải trả. Hiện các nhà đầu tư mới chỉ phải chi trả những chi phí trực tiếp, còn những chi phí ngoại biên tiêu cực (trong tiếng Anh kinh tế gọi là negative externalities) mang tính xã hội và môi trường lại chưa được tính.

Một vấn đề nữa là để giải quyết bài toán phát triển hạ tầng đô thị, phát triển giao thông, cấp thoát nước và vệ sinh môi trường một cách bền vững thì phải huy động được các nguồn lực xã hội thông qua cơ chế hợp tác công tư.

Ở nhiều nước có nền kinh tế thị trường, nhà nước tạo cơ chế cho nhà đầu tư tư nhân tham gia phát triển hạ tầng tiện ích xã hội và thu hồi vốn thông qua thu phí dịch vụ hoặc được hưởng những quyền phát triển nhất định. Thí dụ: chính quyền tạo điều kiện cho nhà đầu tư xây dựng cầu hoặc hầm ngầm đi bộ và được hưởng những lợi ích qua quảng cáo hoặc xây dựng nhà hàng dịch vụ ở nơi họ đầu tư.

Trong lĩnh vực giao thông ở Băng Cốc (Thái Lan) hoặc Manila (Phi-lip-pin), nếu anh đi đường cao tốc trên cao do tư nhân đầu tư thì phải trả tiền, còn nếu đi đường cũ bên dưới được miễn phí, nhưng lại dễ gặp tắc đường. Kết hợp đầu tư giữa nhà nước và tư nhân cũng là một giải pháp có thể tham khảo cho bài toán hạ tầng đô thị Việt Nam hiện nay.

Mô hình dự án khách sạn 4 sao Novotel Hanoi on the Park (trước đây có tên là SAS Royal) ở 295 phố Lê Duẩn, Hà Nội

Lợi ích nhỏ, hệ lụy lớn

Bài toán hạ tầng đô thị có nguồn gốc sâu xa từ vấn đề quy hoạch. Quy hoạch gắn với cấu trúc đô thị và vấn đề sử dụng đất. Ở một số đô thị như Havana (Cu Ba), Bogota (Cô-lôm-bia), Bắc Kinh (Trung Quốc), khi phát triển đô thị họ dịch chuyển trung tâm sang các khu vực mới hoặc hình thành các tiểu trung tâm. Từ đó, áp lực phát triển lên các khu trung tâm cũ giảm đi vả kéo theo giá đất bên trong thấp đi. Như vậy chi phí cải tạo và bảo tồn cho khu vực này cũng sẽ ít và được sử dụng hiệu quả hơn.

Nhưng rất tiếc khi quy hoạch chúng ta lại quá nhượng bộ cho kinh tế thị trường, tư nhân về lợi nhuận. Nhà đầu tư muốn tận dụng hạ tầng đang tồn tại để thu lợi nhuận nhanh chóng khi xây dựng nhà cao ốc, văn phòng thương mại ở khu trung tâm. Trong khi đó, những chi phí về ảnh hưởng xã hội, môi trường và văn hóa lại không được tính vào chi phí những đầu tư này. Nhà đầu tư được hưởng lợi khi không phải trả chi phí cho những hệ lụy về tắc nghẽn giao thông, rác thải, mật độ không gian sống, cảnh quan văn hóa môi trường... Nhà đầu tư được lợi trong khi xã hội chịu thiệt.

Cái giá tắc nghẽn giao thông, phá vỡ cảnh quan và di sản kiến trúc mà xã hội đang phải gánh chịu hôm nay là kết quả của việc phát triển bừa bãi các nhà cao tầng trong khu trung tâm. Chúng ta chỉ nhìn thấy ích lợi trước mắt là cung cấp dịch vụ ngay đấy mà không tính đến những hệ lụy khác.

Bài toán quy hoạch và bảo tồn khu trung tâm ở Hà Nội đã được đặt ra từ lúc mới tiến hành Đổi Mới. Nhưng vấn đề ở chỗ chúng ta đặt ra mục tiêu trong quy hoạch nhưng lại thiếu một hệ thống công cụ kiếm soát phát triển. Tức là một hệ thống các quy định cụ thể cho phép hoặc hạn chế các loại hình phát triển (công trình, nhà ở), mục tiêu sử dụng đất, hình thái không gian và tiện ích hạ tầng trong một khu đất. Nhà quản lý cũng như nhà đầu tư đều có thể nhìn vào đó để kiểm soát hay tự kiểm soát mình.

Tuy nhiên, quy hoạch và quản lý đô thị ngày hôm nay vẫn còn mang tính chất chắp vá hạn hẹp. Người ta vẫn nghĩ nếu thiếu đường thì mở rộng đường ra đấy nhưng càng mở thì giao thông lại càng tắc. Vì đường mở đến đâu, giá trị đất tăng đến đấy, các nhà đầu tư càng đổ vào và nhà cao tầng lại mọc...

Đó là bài toán luẩn quẩn. Càng lo cải tạo khu trung tâm, vô hình chung lại càng làm mật độ sử dụng đất ở đó dầy hơn. Một bài học đã từng xảy ra ở Mỹ, người ta đã thử giải quyết tình trạng thiếu nhà ở bằng cách xây thêm. Nhưng càng xây thì càng thiếu vì người ở nơi khác đổ về. Giải pháp phải như thoát lũ: phải kéo nhà đầu tư và giá trị đất ra khu vực khác để làm sức ép phát triển giãn ra.

Công cụ chính sách mâu thuẫn nhau

Giao thông là chiến lược mang tính vĩ mô. Một đằng chúng ta muốn giảm thiểu mật độ và tắc nghẽn giao thông, một đằng thì phí sử dụng đánh vào phương tiện giao thông như ô tô, xe máy lại thấp và hầu như không có. Thuế nhập khẩu cao nhưng không trực tiếp gắn với nhu cầu đầu tư hạ tầng giao thông địa phương. Vì vậy, phí sử dụng rất quan trọng do nó gắn trực tiếp với dịch vụ và bảo dưỡng đường xá giao thông. Người dân có thể mua xe và chịu thuế nhập khẩu. Loại thuế này có thể giảm đi để thúc đẩy sự cạnh tranh cho ngành sản xuất nội địa và gánh nặng cho người tiêu dùng. Nhưng khi họ bắt đầu sử dụng phương tiện để đi thì phải trả phí sử dụng hạ tầng. Hiện nay, người dân đô thị trên thực tế chưa phải trả chi phí đấy hoặc trả với con số rất tượng trưng. Trong khi đó, lượng người sử dụng ô tô xe máy ngày càng tăng lên.

Ở Singapore, chính quyền ấn định một lượng xe ô tô cá nhân cố định tối đa được chạy trong thành phố. Người dân muốn sử dụng phương tiện ô tô cá nhân phải đấu thầu để được quyền sử dụng và phải trả phí rất cao. Các đô thị lớn của ta không có chính sách đó và trong một thời gian dài chúng ta bỏ lửng không phát triển các phương tiện giao thông công cộng. Người dân đã quen sử dụng phương tiện cá nhân, nên lượng xe ngày càng tăng trong khi hạ tầng vẫn vậy. Hiện nay Hà Nội đang có vài dự án xe điện ngầm. Hy vọng thói quen sử dụng phương tiện công cộng sẽ dần được cải thiện.

Một vấn đề nữa là Hà Nội có chiều hướng phát triển đô thị theo lối sống phương Tây: sử dụng ô tô cá nhân, ở nhà riêng, nhiều cao ốc với hệ thống điều hòa nhiệt độ... Mô hình sinh hoạt này đòi hỏi nguồn năng lượng tiêu thụ rất lớn, chủ yếu là xăng dầu. Chi phí và tác động tiêu cực vào môi trường sinh thái của mô hình này rất lớn. Trong khi chúng ta có thể tạo được môi trường sống tốt hợp điều kiện với nhiều cây xanh, sử dụng phương tiện giao thông công cộng và đi xe đạp kết hợp ... Nếu biết tổ chức tốt, ta vẫn có một đô thị sống tốt.

Theo tôi vấn đề mấu chốt hiện nay là Nhà nước cần giảm các biện pháp hành chính và tăng các công cụ kiểm soát kinh tế (về thuế và phí) trong quản lý đô thị. Chính các biện pháp này sẽ can thiệp tích cực vào việc thay đổi hành vi của người dân, cũng như là cách để thúc đẩy phát triển đô thị một cách bền vững.

Tiến sĩ Nguyễn Quang - Hoàng Hường (ghi)