Ashui.com

Saturday
Jan 16th
Home Tương tác Phản biện Phân tích chính sách đất đai cho phát triển kinh tế - xã hội tại Việt Nam

Phân tích chính sách đất đai cho phát triển kinh tế - xã hội tại Việt Nam

Viết email In

LTS: Tại kỳ họp Quốc hội sẽ diễn ra vào tháng 10 tới, Luật Đất đai sửa đổi sẽ được đưa ra bàn thảo. Để cung cấp thêm thông tin và các phân tích khoa học cho độc giả liên quan đến vấn đề được dư luận quan tâm rộng rãi. Xin giới thiệu nghiên cứu về Chính sách và Luật lệ đất đai do Viện Nghiên cứu Chiến lược và Chính sách Phát triển Nông nghiệp và Nông thôn (IPSARD) thuộc Bộ Nông nghiệp Việt Nam đã phối hợp với Đại học Harvard và Tổ chức Phát triển Liên Hợp Quốc (UNDP) tiến hành. Đây là công trình của nhóm tác giả Hồ Đăng Hòa, Lê Thị Quỳnh Trâm, Phạm Duy Nghĩa và Malcolm F. McPherson trong khuôn khổ dự án "Phân tích chính sách nhằm xây dựng chính sách đất đai cho phát triển kinh tế - xã hội tại Việt Nam".  

Chính sách đất đai được hiểu ở đây như các hành động và hoạt động mà thông qua đó Chính phủ Việt Nam xác định cho các cá nhân và nhóm trong xã hội về quyền của họ đối với đất đai, cụ thể hóa những hoàn cảnh mà trong đó quyền về đất đai có thể được chuyển nhượng, và xây dựng cơ chế để bảo vệ những quyền lợi đó và định hướng xử lý các tranh chấp có liên quan. 

Những chính sách đất đai chính thức (de jure) của Việt Nam trước đây được phản ánh thông qua nhiều luật (chẳng hạn như Luật Đất đai 1993, Luật Đất đai 2003), nghị định, chỉ thị, quyết định và thông tư. Những chính sách này do Chính quyền trung ương thiết lập và do các bộ ngành và những cơ quan có liên quan ở các cấp triển khai thực hiện. 

Những chính sách đất đai phi chính thức (de facto) được xác định theo cách các cơ quan quyền lực khác nhau và các đơn vị chức năng trực thuộc diễn giải, thực hiện và tuân thủ các chỉ đạo của Trung ương. Sự gắn kết ý đồ và kết quả đạt được trên thực tế sẽ xác định tính hiệu lực của chính sách đất đai.

Số liệu dưới đây cho thấy bên cạnh những văn bản liên quan đến đất đai được chuẩn bị kỹ lưỡng và áp dụng đúng như dự định vẫn còn khá nhiều văn bản không đạt được mục đích trên.

Kinh nghiệm lịch sử, kể cả ở Việt Nam và các nước khác, cho thấy rằng việc sử dụng, phân bổ, quy hoạch và quản lý đất luôn là những vấn đề nhạy cảm nhất, được tranh cãi nhiều nhất và chịu áp lực chính trị nhiều nhất ở bất cứ xã hội nào. Những điều này cũng đúng ngay cả trong thời đại ngày nay.

Đất có nhiều công dụng. Đất là tài nguyên sản xuất và đặc tính cơ bản của nó là vị trí tương đối tới nơi cung cấp nguyên liệu sản xuất và thị trường cho sản phẩm.Vị trí địa lý của đất được phân biệt bởi khí hậu, địa hình, thổ nhưỡng và các yếu tố vật lý khác phục vụ cho các mục đích về môi trường, văn hóa và hành chính. Việc sử dụng đất hiệu quả đem lại công ăn việc làm, tạo ra sản phẩm, thu nhập và là nguồn cung cấp cho chi tiêu của gia đình và kinh doanh.

Đất đai là một tài sản văn hóa đối với mỗi cá nhân và cộng đồng. Đất đai đưa ra ý niệm về "nơi chốn" và nhận dạng vì thế nó đóng góp vào vốn xã hội quốc gia, gồm hệ thống các mối quan hệ và mạng lưới nhằm hỗ trợ và duy trì các cộng đồng và các vùng trong cả nước.

Đất còn được coi là tài sản hữu hình và có thể được định giá trên thị trường, được trao đổi, được thừa kế hoặc cho/nhận như một món quà cũng như được sử dụng để thế chấp. Đối với nhiều cá nhân, đặc biệt là ở vùng nông thôn, đất vẫn là của cải chính và nguồn sinh kế đảm bảo cuộc sống.

Đất đai đóng vai trò mấu chốt để tạo ra và duy trì những dịch vụ phục vụ mục đích công cộng. Ví dụ như Hạ tầng cơ sở, rừng đầu nguồn, rừng ngập mặn ven biển,vùng nuôi trồng thủy sản, rừng, công viên và các khu bảo tồn. Giá trị công của đất còn là nơi thưởng ngoạn chung với giá trị tăng lên nhanh chóng khi các xã hội đô thị hóa và thu nhập bình quân đầu người tăng lên.

Đất đai là một thực thể chính trị trong đó biên giới thể hiện ranh giới của chủ quyền quốc gia và là cơ sở Công nhận quốc tế và hợp tác quốc tế. Cuối cùng, đất đai (hoặc không gian nói chung) là căn cứ để xác định quyền và trách nhiệm giữa các đơn vị hành chính như làng mạc, quận/huyện, cộng đồng, cấp tỉnh và chính quyền trung ương. Tùy thuộc vào mỗi vấn đề, ví dụ như cơ sở hạ tầng, quản lý môi trường, giáo dục, hoặc thu hồi đất mà những lĩnh vực trách nhiệm trên có thể bị chồng chéo. 
 

Ai có quyền tiếp cận?

Hiến pháp của Việt Nam tuyên bố sở hữu toàn dân về đất đai và quản lý Nhà nước đối với đất đai. Tuy nhiên, Hiếp pháp lại không đưa ra hướng dẫn đầy đủ về việc đất đai sẽ được quản lý như thế nào, bởi cơ quan Nhà nước nào, hoặc ai sẽ có quyền tiếp cận đất đai và trong những điều kiện nào.

Những khía cạnh này được xử lý bằng biện pháp hành chính và vì vậy có thể thương thuyết, diễn đạt khác nhau và chỉnh sửa liên tục. Điều này tạo ra sự mập mờ và bất định trong quản lý đất đai. Đồng thời, nó cũng tạo kẽ hở để các quan chức ở các cấp khác nhau tự quyết định quy định nào của luật pháp có nghĩa gì và vì quyền lợi của ai.

Khó khăn không phải là bởi Chính phủ không sẵn sàng sửa đổi Luật mà bởi thiếu một bộ nguyên tắc hoàn chỉnh cho phép những vấn đề liên quan đất đai (và tài sản) được giải quyết một cách hợp lý và vô tư.

Quyền tiếp cận với đất đai còn bị chính trị hóa cao độ và do sự khan hiếm của đất, các quan chức khó giải quyết các vấn đề liên quan tới đất một cách rạch ròi mà không gắn tới các tính toán lợi ích kinh tế, chính trị hay các lợi ích khác.

Nếu có một bộ nguyên tắc được áp dụng thì ít nhất các quyền sử dụng đất, các điều kiện trong việc chuyển giao các quyền này và cơ chế giải quyết các xung đột sẽ được đảm bảo nhất quán như nhau giữa những người có quyền sử dụng đất, theo một quy trình cho trước và được thực hiện một cách công bằng, minh bạch và không thiên vị.

Hiện nay, Luật đất đai và những quy định liên quan được áp dụng trong một số lĩnh vực và áp dụng trước hết cho cư dân thành thị và người đầu tư nước ngoài. Trong khi đó nông dân và cư dân nông thôn ít được đảm bảo quyền tiếp cận, và sự bảo vệ tương tự.

Sẽ chẳng có vấn đề gì nếu kết quả của điều đó không gây ra hậu quả. Tuy nhiên, nhóm cử tri lớn nhất của mình, nông dân và cư dân nông thôn đã chưa được người chủ đất đai đối xử một cách công bằng. Nếu tiếp tục tình trạng này sẽ không giúp củng cố phát triển kinh tế bền vững.

Trong khi có thể dễ dàng đề cập các vấn đề nêu trên trong Luật Đất đai, việc khó hơn là trục trặc trong tư cách pháp lý của tài sản và của cải nói chung.

Không một quốc gia nào có thể chuyển đổi nhanh chóng và dễ dàng từ hệ thống quản lý tập trung sang hệ thống phân quyền trong việc tiếp cận các tài sản dựa trên một bộ quy định nhất quán, công bằng các quyền sử dụng tài sản được phân bổ và bảo vệ theo các phương cách vô tư và phi chính trị. Việt Nam hiện đang và sẽ không phải là ngoại lệ.

Cùng với quá trình hiện đại hóa, Việt Nam sẽ dần có những tiến bộ về vấn đề này. Quan trọng hơn là Việt Nam cần đạt được các thành tựu về vấn đề này nếu Nhà nước muốn đạt được các mục tiêu đầy tham vọng về tăng trưởng kinh tế và công nghiệp hóa. Chính sách đất đai sáng suốt sẽ đóng vai trò mấu chốt để đạt được tham vọng đó.

Hiện nay, tài liệu tham khảo về chính sách đất đai ở Việt Nam tương đối phong phú. Có rất nhiều nghiên cứu đang được thực hiện. Mỗi một nghiên cứu đều nhấn mạnh tầm quan trọng, khả năng ảnh hưởng và gợi ý thay đổi hình thức sử dụng đất cùng với quá trình đô thị hóa, công nghiệp hóa và toàn cầu hóa. 
 

Mở rộng đất nông nghiệp đã đi đến hồi kết 

Đất đai được chính thức phân ra thành đất nông nghiệp, đất phi nông nghiệp và đất chưa sử dụng. Đất nông nghiệp lại được chia thành đất sản xuất nông nghiệp, đất rừng, đất nuôi trồng thủy sản, đất diêm nghiệp. Trong đất sản xuất nông nghiệp lại được chia ra thành đất dành cho cây hàng năm và đất dành cho cây lâu năm. Đất dành cho cây hàng năng được chia nhỏ tiếp thành đất lúa và đất cho những cây ngắn ngày khác. Đất lâm nghiệp được phân ra thành đất rừng phòng hộ, rừng sản xuất và rừng đặc dụng. Những đơn vị phân chia cơ bản này là cơ sở cho công tác quản lý và quy hoạch đất.

Tổng diện tích đất đai của Việt Nam là 33.2 triệu ha. Đất nông nghiệp đã tăng lên từ 18.2 triệu ha năm 1995 lên 21.5 triệu ha năm 2000 và cuối năm 2006 thì đạt 24.7 triệu ha (chiếm 75% tổng diện tích Việt Nam). Suốt thời gian này, thay đổi lớn nhất là quỹ đất chưa sử dụng giảm từ 11.7 triệu ha năm 1995 xuống còn 5.1 triệu ha năm 2006 và diện tích rừng tăng từ 10.8 triệu ha năm 1995 lên 14.5 triệu ha năm 2006. Trong nội bộ ngành nông nghiệp, thay đổi chủ yếu là sự giảm đi của đất lúa từ 4.3 triệu ha năm 1995 xuống còn 4.1 triệu ha năm 2006 và kèm theo đó là sự tăng đáng kể của đất cho cây hàng năm khác và cây lâu năm.

Số liệu cho thấy mục đích sử dụng đất đã thay đổi đáng kể qua các thời kỳ. Thay đổi lớn nhất là đối với 3.7 triệu ha đất chưa sử dụng. Tổng diện tích đất nông nghiệp đã tăng 3.2 triệu ha và phần lớn là tăng đất rừng (2,9 triệu ha). Đất phi nông nghiệp đã tăng 328 nghìn ha và đất nuôi trồng thủy sản tăng 347 nghìn ha. Đất dành cho cây dài ngày tăng 277 nghìn ha.

Có hai sự giảm sút đáng kể. Đầu tiên là việc giảm sút diện tích đất trống đồi trọc tại khu vực miền núi (không có rừng, cây bao phủ) đã giảm đi khoảng 580 nghìn ha nhờ vào các nỗ lực khai hoang của chính quyền trung ương và địa phương.28 Thứ hai là việc suy giảm đất lúa, mất đi 337 ngàn ha.

Đất lúa giảm đi một phần là do đô thị hóa/công nghiệp hóa. Phần còn lại là do trồng lúa mang lại lợi nhuận thấp, không hấp dẫn như nuôi tôm, thủy sản nước ngọt, trồng cây ăn quả, rau màu, chăn nuôi, trồng hoa.

Số liệu của năm 2008 cho thấy có ít biến động giữa các mục đích sử dụng đất. Tổng diện tích đất nông nghiệp tăng tới ngưỡng 25 triệu ha. Đất màu và đất cây lâu năm duy trì ổn định. Đất rừng tăng lên 14.8 triệu ha và đất chưa sử dụng tiếp tục giảm xuống còn 4.5 triệu ha. Đất phi nông nghiệp đã tăng lên tới mức 3.4 triệu ha, trong đó đất nhà ở đô thị tăng lên nhiều nhất và tới mức 113 ngàn ha.

Những thay đổi trong sử dụng đất, một phần nào đó, do tăng trưởng của tổng sản lượng nông nghiệp so với trước đây và so với mức chuẩn của thế giới. Giai đoạn từ 1990 đến 2000, tổng sản lượng nông nghiệp đã tăng 5.9%/năm. Từ 2000 đến 2008 tăng trưởng nông nghiệp ở mức 4.2%/năm. Tổng sản lượng nông nghiệp bao gồm chủ yếu là sản lượng cây hàng năm, chiếm 80% tổng sản lượng nông nghiệp năm 1990 và 78% năm 2008. Những thay đổi này đã đưa Việt Nam từ nước nghèo, thiếu lương thực thành nước xuất khẩu gạo đứng thứ 2 thế giới (sau Thái Lan). Việt Nam cũng đã bắt đầu xuất khẩu một lượng lớn cao su, cà phê, điều và thủy sản.

Những biến động chính về dân số và lực lượng lao động luôn gắn liền với sự thay đổi mục đích sử dụng đất. Năm 1990, 80% của 66 triệu dân số Việt Nam sống tại khu vực nông thôn. Tới năm 2008, dân số nông thôn chỉ còn chiếm 72% của 86,2 triệu người. Sự thay đổi trong lực lượng lao động còn mạnh mẽ hơn. Năm 2000, có 62,5% (23,5 triệu người) lao động phục vụ trong ngành nông nghiệp, lâm nghiệp, thủy sản. Đến năm 2008, con số này chỉ còn triệu người (48,9% lực lượng lao động). Cùng với sự gia tăng của dân số nông thôn từ 58,9 triệu người năm 2000 lên 62 triệu người năm 2008, quá trình tái cơ cấu lao động ra khỏi khu vực vực nông, lâm, ngư nghiệp diễn ra mạnh mẽ. Việc di chuyển bớt lực lượng lao động ra khỏi nông thôn làm cho bình quân đất đai tính trên một lao động nông nghiệp tăng từ 0.9 ha (2000) lên hơn 1.1 ha (2008).

Các thay đổi nêu trên là minh chứng cho việc cải tổ kinh tế, mở cửa thị trường quốc tế, tăng cường kinh tế, nâng cao thu nhập, và phúc lợi xã hội. Có lẽ sự thay đổi ngoạn mục nhất ở Việt Nam trong hai thập kỷ gần đây liên quan đến lương thực. Tình trạng thiếu đói là khá phổ biến trong những năm 1970, 1980. Thóc lúa thiếu trong nước buộc Việt Nam phải tăng khối lượng gạo thành phẩm nhập khẩu từ 148 nghìn tấn năm 1976 lên 250 nghìn tấn năm 1979 và sau khi giảm đi trong 4 năm đã tăng lên mức 483 nghìn tấn năm 1986.

Sau công cuộc đổi mới, sản lượng nông nghiệp tăng đáng kể. Nhập khẩu gạo đã giảm xuống còn 55 nghìn tấn vào năm 1989 và chấm dứt vào năm 1990. Năm 1995, tổng sản lượng lương thực đạt 26 triệu tấn (trong đó 25 triệu tấn thóc). Năm 2008, tổng sản lượng lương thực đạt 43 triệu tấn (39 triệu tấn thóc). Sản lượng lương thực bình quân hàng năm tăng từ 363 kg/người năm 1995 tới 502 kg/người năm 2008, tăng đều trên tất cả các vùng trừ vùng Đông Nam Bộ.

Từ năm 1990, Việt Nam đã đủ cung lương thực trong nước. Xuất khẩu hàng năm đạt ít nhất là hơn 5 triệu tấn gạo trong thời gian gần đây cùng với nguồn cung phong phú các mặt hàng xuất khẩu khác như cá, hải sản, điều, cà phê... Năm 2007 giá trị xuất khẩu nông nghiệp chiếm 19% trong 48.4 tỷ đô la tổng kim ngạch xuất khẩu. Trong khi đó, Việt Nam cũng nhập một số mặt hàng lương thực thực phẩm chiếm 6% trong 60,8 tỷ đô kim ngạch nhập khẩu.

Nguồn cung lương thực và thực phẩm được tăng lên và dẫn đến cải thiện tình hình của những lĩnh vực trọng yếu trong phúc lợi xã hội và kinh tế. Tiêu chí khá tốt để phản ánh điều này tuổi thọ (bị ảnh hưởng bởi tỷ lệ tử vong của trẻ sơ sinh) và tỷ lệ tử vong của trẻ dưới 5 tuổi (được quyết định chủ yếu bởi tình trạng dinh dưỡng và y tế). Tuổi thọ tăng từ mức 60 tuổi năm 1980, lên 65 tuổi năm 1990, 69 tuổi năm 2001, 70 tuổi năm 2004 và 74 tuổi năm 2007. Tỷ lệ tử vong trẻ dưới 5 tuổi giảm từ 70/1000 năm 1980, xuống còn 56/1000 năm 1995, 38/1000 năm 2004, và 15/1000 năm 2005. Đây là những thành tựu rất đáng ghi nhận. Tuy nhiên, trong xu hướng chung đó có sự chênh lệch đáng kể giữa các nhóm dân cư.

Nguồn cung lương thực thực phẩm tăng lên vẫn còn việc phải làm trong việc đảm bảo an ninh lương thực (và thực phẩm) cho mọi người dân Việt Nam. Một bộ phận không nhỏ dân chúng đang thiếu thu nhập (hoặc khả năng) để mua lương thực. Để dẫn chứng, trong năm 2006 có 21,5% dân số sống dưới chuẩn quốc tế về "nghèo tuyệt đối": 1,25 đô la/ngày39, và 21,3% trẻ em từ 7-14 tuổi phải tham gia lao động. Trẻ em sẽ không phải lao động nếu như gia đình chúng không quá nghèo. Trong giai đoạn 2000-2007, 20,2% trẻ em dưới 5 tuổi bị suy dinh dưỡng nếu xét trên tỷ lệ cân nặng trung bình theo độ tuổi. Cũng cùng thời gian đó, tỷ lệ tử vong của trẻ dưới 5 tuổi là 53/1000 trẻ trong nhóm một phần tư dân cư thu nhập thấp nhất và 16/1000 trẻ cho nhóm một phần tư dân cư thu nhập cao nhất.

Một vấn đề đói nghèo quan trọng khác là khoảng cách ngày càng xa về thu nhập giữa khu vực nông thôn và thành thị. Trong 68,6 tỷ đô la GDP năm 2007 thì nông nghiệp chỉ có đóng góp 20%. Trong khi đó khu vực này sử dụng một lực lượng lao động (trong tổng số 44,4 triệu lao động cả nước) bằng 56% lao động nam và 60% lao động nữ của cả nước. Như vậy, có khoảng 26.5 triệu lao động được thuê mướn tạo ra 13.8 tỷ đô la GDP, trung bình mỗi người tạo ra 520 đô la. Với GDP trung trên đầu người năm 2007 là 810 đô la, thu nhập trung bình của nhóm 17,9 triệu lao động phi nông nghiệp vào khoảng 3100 đô la/người. Chênh lệch thu nhập thể hiện rõ trong phân bố chi tiêu. Chi tiêu của nhóm một phần tư dân số với thu nhập thấp nhất chỉ chiếm 7.1% trong tổng chi tiêu.

Theo số liệu GDP ở trên, mức chỉ tiêu cho tiêu dùng 4,9 tỷ đô la đối với 17 triệu người thuộc nhóm một phần tư dân số với thu nhập thấp nhất tương đương 290 đô la/người. Con số này vẫn thấp hơn nhiều so với mức "nghèo tuyệt đối" (kể cả không cần hiệu chỉnh theo sức mua tương đương) và con số này phù hợp với những số liệu đói nghèo đã đề cập ở trên. Điều này cũng giải thích cho sự tiếp diễn của tình trạng thiếu dinh dưỡng và mất an ninh lương thực.

Số liệu cho thấy có nhiều phát triển tích cực trong vòng 2 thập kỷ gần đây: giảm lao động nông nghiệp và tăng diện tích đất nông nghiệp trên đầu người; tăng nguồn cung lương thực; mở rộng khả năng xuất khẩu nông sản; phúc lợi xã hội nói chung được cải thiện nếu xem xét các tiêu chí về tuổi thọ và tỷ lệ tử vong của trẻ dưới 5 tuổi. Tuy nhiên, ở chiều ngược lại là sự tồn tại của đói nghèo có tính cấu trúc, gia tăng bất bình đẳng giữa nông thôn và thành thị, bất bình đẳng trong phân phối phúc lợi giữa các nhóm thu nhập và nguy cơ mất an ninh lương thực, đặc biệt tại một số vùng nông thôn.

Có 2 điểm nữa cũng cần phải lưu ý. Điểm thứ nhất, số liệu cho thấy giai đoạn "dễ dàng" mở rộng đất nông nghiệp đang đi đến hồi kết, nếu như không muốn nói là đã kết thúc. Việc tăng trưởng nông nghiệp trong tương lai sẽ phụ thuộc chủ yếu vào tăng năng suất.

Điểm thứ hai là di chuyển dân cư đã đạo ra bất cân bằng giới trong phân bố lao động giữa các khu vực. Trong giai đoạn 2003-2006, có 60% lao động nữ tham gia sản xuất nông nghiệp so 56% lao động nam mặc dù số lượng lao động nam đông hơn rất nhiều số lao động nữ . Khi phân theo trình độ lao động giữa nam và nữ thì sự mất cân đối còn nghiêm trọng hơn. Đa số lao động nữ không có kỹ năng bị đọng lại khu vực nông thôn.

Những thay đổi trong chính sách đất đai là giải pháp cần thiết để ứng phó với những vấn đề trên. Phần tiếp theo của bài viết sẽ xem xét những thay đổi nào sẽ hữu ích? Chúng tôi thực hiện kiểm chứng thông qua tổ chức bàn luận về các chủ đề như đất là tài sản, tăng cường thêm đầu tư vào đất để tăng khả năng sản xuất của đất, an ninh lương thực, chuyển đổi mục đích sử dụng, tập trung tích tụ ruộng đất, các vấn đề về môi trường và những đề xuất thay đổi trong Luật đất đai./. 

Hồ Đăng Hòa, Lê Thị Quỳnh Trâm, Phạm Duy NghĩaMalcolm F. McPherson 


Tin liên quan:
Tin mới hơn:
Tin cũ hơn:

 

Thêm bình luận


Mã an toàn
Đổi mã khác

Bảng quảng cáo