Ashui.com

Kể từ năm 1997, sau hơn 20 năm với trên 100 dự án đầu tư theo mô hình đối tác công tư (PPP) đã được triển khai, Chính phủ bắt đầu soạn thảo luật về PPP để trình Quốc hội thông qua. Những “lùm xùm” xung quanh các dự án BOT đường bộ vừa qua tưởng chừng đã dựng lên những hòn đá tảng trên chặng đường đi tiếp với mô hình đầu tư này, vốn trên thực tế đã mang lại các tác dụng thiết thực ở nhiều nước, nhất là các nước đang phát triển. 

Tuy nhiên, liệu rằng các hạn chế và tiêu cực liên quan đến PPP nói chung và BOT nói riêng ở Việt Nam có thể quy cho khiếm khuyết của khung pháp luật được chăng, đặc biệt là việc thiếu một đạo luật chuyên biệt về PPP?  

Nếu có luật về PPP phù hợp, nguồn lực đầu tư theo hình thức PPP không chỉ đến từ trong nước mà nhà đầu tư FDI cũng quan tâm. Đầu tư theo hình thức PPP cũng sẽ không bó hẹp chủ yếu trong lĩnh vực vận tải đường bộ như hiện nay mà mở rộng sang cả lĩnh vực điện, y tế, môi trường... (Ảnh: Nguyễn Nam) 

Luật về PPP để làm gì?

Ít nhất cho tới nay đã có tới ba nghị định điều chỉnh chi tiết hoạt động đầu tư theo hình thức PPP trên cơ sở các quy định tương ứng của các luật về đầu tư và các luật khác như Nghị định 77/1997, Nghị định 62/1998 và Nghị định 15/2015. Mặc dù vậy, câu hỏi về có hay không một chính sách nhất quán, rõ ràng và toàn diện của Nhà nước về PPP e rằng vẫn khó trả lời. Bởi nếu có thì tại sao sau một vài năm triển khai rầm rộ các dự án BOT giao thông đường bộ với số vốn đầu tư từ xã hội tới gần 9 tỉ đô la Mỹ, Quốc hội lại phải giám sát để ra một nghị quyết chuyên đề xử lý các vấn đề cấp bách về BOT? 

Ở tất cả các nước, người ta không coi PPP hay BOT là một đối tượng đặc thù cần điều chỉnh của pháp luật mà là một giải pháp chính sách để xử lý ba vấn đề, đó là tài chính công, quản trị công và phát triển bền vững. Từ đầu những năm 90 của thế kỷ trước, rất nhiều quốc gia, bao gồm cả các nước ở châu Âu và Mỹ, đối mặt với vấn đề nợ công tăng cao và quản trị công yếu kém trong khi phải giải quyết tình trạng hệ thống hạ tầng đang trở nên lạc hậu. Chính phủ các nước lại phải chịu áp lực duy trì tăng trưởng kinh tế và trách nhiệm giải trình khắt khe trước quốc hội và nhân dân. Giải pháp PPP đã ra đời như một sáng tạo nhằm tranh thủ cả nguồn tài chính lẫn năng lực công nghệ và quản trị tiên tiến của tư nhân, nhằm phát triển nhanh kết cấu hạ tầng có chất lượng. Lợi ích đạt được đối với các chính phủ là vừa giảm được gánh nặng nợ công tăng cao lại giảm bớt trách nhiệm giải trình trực tiếp thông qua việc chuyển các rủi ro về tài chính và quản trị dự án sang khu vực tư nhân. Từ những năm 2000, với cách tiếp cận mới về tăng trưởng bao trùm và bền vững (inclusive and sustainable development), nhiều quốc gia đã bổ sung vào công thức PPP (private - public partnership) một thành tố mới có ý nghĩa quan trọng, đó là sự tham gia của cộng đồng: PPCP (private - public - community partnership). 

Đáng lưu ý một thực tiễn ở các nước là mặc dù thừa nhận tính ưu việt chung của PPP nhưng để bảo đảm trách nhiệm giải trình, trước khi triển khai một dự án PPP cụ thể, cơ quan chính quyền luôn luôn phải lập phương án so sánh giữa đầu tư - mua sắm công (public investment - procurement) và PPP và chỉ quyết định khi thấy rõ rằng PPP có lợi hơn. Trong quá trình xem xét, có hai công cụ luôn luôn được sử dụng, đó là đánh giá tác động dự án (Project Impact Assessment) và đánh giá tính khả thi của dự án (Project Feasibility Study) do các tổ chức độc lập thực hiện.

Với các nội dung của chính sách PPP được mô tả một cách nhất quán, rõ ràng và toàn diện như vậy, vấn đề thể chế hóa bằng khung pháp luật trở nên rất đơn giản. Chẳng hạn, ở Philippines, nơi áp dụng PPP để phát triển kết cấu hạ tầng rất được các đời tổng thống gần đây và hiện tại coi trọng, đạo luật đầu tiên về PPP (Public Act No. 6957) ban hành năm 1990 chỉ có hai trang với 13 điều, chủ yếu đưa ra các định nghĩa, nguyên tắc và điều kiện áp dụng đối với hai loại hình BOT và BT. Tuy nhiên, căn cứ vào đạo luật này, chín bộ có liên quan đã cùng ban hành bản quy định hướng dẫn chi tiết thực hiện các dự án PPP. Tại Úc, mặc dù được đánh giá là hình mẫu thành công của chính sách PPP trong các nước phát triển, Quốc hội liên bang đã không ban hành bất cứ đạo luật nào về PPP, thay vào đó là các khuyến nghị về chính sách để hướng dẫn triển khai PPP tại các bang và chính quyền địa phương. Về cơ sở pháp luật, các dự án PPP sẽ tuân thủ các đạo luật về ngân sách, mua sắm công và luật hợp đồng. Như vậy, PPP ở các nước gắn với giải pháp chính sách khi quyết định và kiến thức kỹ thuật khi triển khai hơn là các quy trình và thủ tục chặt chẽ về pháp lý.

Có tồn tại cơ bản nào trong các dự án BT và BOT vừa qua?

Đối chiếu với thực tiễn Việt Nam, các nghị định của Chính phủ đều có các quy định rất chi tiết và rõ ràng về điều kiện, thẩm quyền cũng như trình tự và thủ tục pháp lý đối với các dự án PPP. Vậy tại sao các khiếm khuyết và tiêu cực vẫn xảy ra? Có thể nói đối với các dự án BT, khiếm khuyết lớn nhất là sự không sòng phẳng trong quan hệ công - tư, đặc trưng bởi cơ chế thanh toán không minh bạch qua thương quyền sử dụng đất mà không phải bằng tiền; còn đối với các dự án BOT, đó là sự thiếu vắng một mô hình tài chính hiệu quả và hợp lý.

Việc không đấu giá quyền sử dụng đất theo Luật Đất đai đi kèm với tính thiếu minh bạch trong hoạt động quy hoạch đã làm cho các dự án BT trở nên mảnh đất màu mỡ cho móc ngoặc, tham nhũng và tiêu cực.

Với dự án BOT, mô hình tài chính luôn luôn phức tạp và là bài toán khó nhất bởi các rủi ro của đầu tư dài hạn và tính nhạy cảm về chính trị và xã hội của kết cấu hạ tầng. Do đó, khác với công thức đơn giản được áp dụng chung ở Việt Nam là một chút vốn tự có ban đầu cộng với vay thương mại, theo đó các rủi ro được chuyển hết sang ngân hàng, các nước nói chung đều đi theo mô hình tài chính dự án phức hợp. Đó là sự kết hợp hợp lý, tối ưu và linh hoạt tùy theo đặc điểm của từng dự án cụ thể giữa vốn chủ sở hữu đa dạng (chủ phát triển dự án ban đầu và chủ sở hữu công trình được cổ phần hóa) và vốn vay đa dạng (vay ngân hàng thương mại, ngân hàng đầu tư, quỹ đầu tư, trái phiếu công trình, tín dụng doanh nghiệp, tín dụng nhà thầu).

Tóm lại, so sánh với thông lệ các nước, có thể coi một khiếm khuyết chung và căn bản cho cả hai loại hình dự án BT và BOT vừa qua là sự bỏ qua nghiêm trọng trách nhiệm giải trình của các cơ quan nhà nước trong phê duyệt và thực hiện các dự án PPP.

Cần xây dựng luật về PPP theo hướng nào?

Chính vì thế, cá nhân tôi từ lâu đã ủng hộ việc phải có một đạo luật về PPP để ít nhất Quốc hội có quyền và cơ hội tham gia vào thảo luận và giám sát thực hiện chính sách quan trọng này của đất nước. Tuy nhiên, cần lưu ý một hiện tượng, đó là sau khi Quốc hội có hành động can thiệp bằng Nghị quyết 437 vào tháng 10-2017 về BOT giao thông, hàng loạt dự án loại này bỗng nhiên dừng lại hoặc không triển khai mới. Như vậy, phải chăng khi chiếu sáng vào các mảng tối bằng trách nhiệm giải trình thì Việt Nam sẽ không còn PPP hay BOT nữa?

Trên tất cả, Việt Nam cần đi theo thông lệ và tiêu chuẩn quốc tế trong lĩnh vực PPP. Theo đó, việc Quốc hội, người dân và cộng đồng giám sát để bảo đảm sự minh bạch của các dự án có sự tham gia của cả cán bộ lẫn tài sản nhà nước là đúng đắn. Một đạo luật về PPP, mặc dù thế, không cần phải quá chi tiết, phức tạp và tinh vi đến mức không còn các không gian cho các quy luật thị trường vận động. Điều căn bản nhất cần làm và được trông đợi sẽ tạo nên chất lượng mới trong triển khai chính sách này ở Việt Nam là việc thành lập một cơ quan chuyên trách về PPP theo hình mẫu “PPP Center” ở các nước. Đó sẽ là một tổ chức của Nhà nước nhưng hoạt động với chức năng hỗn hợp, vừa xây dựng chiến lược, vừa tư vấn và hỗ trợ kỹ thuật để triển khai như một “think tank” độc lập, đồng thời vừa theo dõi và giám sát cho mục tiêu công khai và minh bạch hóa.

Ngoài ra, từ góc độ pháp lý, bởi nền tảng của các dự án PPP chính là các hợp đồng, do đó, quyền tự do thỏa thuận và tính linh hoạt theo bối cảnh các dự án cụ thể cần được tôn trọng và bảo đảm. Trong các hợp đồng này, điều khoản nhạy cảm nhất được các nhà đầu tư tư nhân quan tâm, đồng thời Quốc hội cần xem xét khi ban hành luật, là việc từ bỏ các đặc quyền về chủ quyền, tức quyền miễn trừ bị khởi kiện trước cả trọng tài và tòa án của Việt Nam và nước ngoài của các cơ quan chính phủ.

Cuối cùng, một bức tranh hợp lý và công bằng về PPP đối với nền kinh tế và người dân sẽ không nên chỉ bao gồm các con đường và trạm thu phí mà còn có cả các lĩnh vực khác của kết cấu hạ tầng đa dạng của đất nước. 

Luật sư Nguyễn Tiến Lập 

(TBKTSG)