Ashui.com

Những mâu thuẫn trong vấn đề thu hồi đất đai đã trở thành dòng tin chính gần đây trên khắp toàn cầu. Bài viết này xem xét sự giống, khác và những điều trớ trêu trong câu chuyện thu hồi đất đai đang xảy ra ở Trung Quốc, Việt Nam và Hoa Kỳ⁽¹⁾. Mặc dù những quốc gia này khác biệt rõ ràng về nhiều khía cạnh, nguồn ngân sách eo hẹp và phương cách quản lý đất đai đã dẫn tới những tranh luận nảy lửa trong xã hội về bản chất của quyền sở hữu đất đai và tính hợp pháp của chính quyền địa phương trong việc thu hồi đất.  

Nông dân Văn Giang tại hiện trường khu đất bị cưỡng chế ngày 24/4/2012 (Ảnh: Chí Hiếu /SGTT) 

Một tuần trong tháng 6 năm 2005, báo chí đưa tin về hai vụ lấy đất gây tranh cãi xảy ra tại hai cực của địa cầu. Tại Mỹ, các cộng đồng tranh luận về phán quyết của Tòa án Tối cao trong vụ giữa bà Kelo và thành phố New London năm 2005, trong đó những chủ sở hữu nhà tư nhân và chủ các doanh nghiệp nhỏ ở New London, thuộc bang Connecticut, thách thức quyền hành của giới chức trách thành phố trong việc lấy đất của họ phục vụ cho những dự án phát triển đô thị quy mô lớn của tư nhân. Mặc dù đã có luật đúc kết từ thực tế ủng hộ việc sử dụng một diện tích đất lớn cho phát triển kinh tế, lý lẽ của thành phố cho rằng những đơn vị sử dụng đất quy mô lớn cho kinh doanh sẽ đem lại sức sống mới cho nền kinh tế, tạo ra nguồn thu cho ngân sách và do đó, sẽ phục vụ lợi ích công chúng tốt hơn đến nay dường như vẫn khiến người dân thấy bị xúc phạm. Kết quả của những phản ứng rộng khắp là hầu hết các tiểu bang đã phải xem xét điều luật mới hạn chế giới nắm quyền quy hoạch đô thị.  

Cũng trong tuần đó, các hãng thông tấn quốc tế đã đưa tin về một trong những vụ lấy đất bạo lực nhất ở Trung Quốc. Sự việc ở làng Shengyou, tỉnh Hà Bắc, là một phần trong số những cuộc biểu tình ngày càng tăng tại các quốc gia châu Á đang trong quá trình chuyển đổi - khi những người làm quy hoạch nhà nước lấy đất ở một quy mô kinh ngạc dẫn đến tốc độ đô thị hóa chưa từng có. Một báo cáo ước tính rằng tại Trung Quốc, 70 triệu nông dân đã bị di dời. Những sự việc tương tự đang xảy ra ở các thành phố trên khắp thế giới.

Bài viết này xem xét những điểm tương đồng, khác biệt và cả những điều trớ trêu của tình hình này tại Trung Quốc, Việt Nam, và Mỹ. Dù các nước này khác nhau về nhiều cấp độ, những khó khăn về mặt tài chính của họ cùng phản ứng trong việc quản lý đất đai đã dẫn đến những tranh luận trong công chúng về bản chất của quyền sở hữu đất đai và vai trò của nhà nước rất giống nhau. Những cuộc biểu tình của công chúng ngày càng tăng với mức độ căng thẳng cao hơn ở đây đó trên thế giới (Mỹ, Trung Quốc, Việt Nam, v.v.) đang đặt câu hỏi về tính hợp lý của chính quyền địa phương và khả năng xác định lợi ích công của họ trong bối cảnh ngày càng nhiều những mối quan hệ nhà nước – tư nhân được xác lập. Những xáo trộn về chính trị cũng chỉ ra rằng các xã hội trên toàn cầu đang chủ động trong quá trình tái thỏa thuận và cấu trúc những nguyên tắc cơ bản của họ về quyền đất đai: ranh giới giữa quyền tư nhân và quyền công (residual public rights), và những ai xứng đáng có quyền sở hữu đất đai tư nhân.

Những điểm tương đồng: Tư nhân hóa tài chính công, Xung đột lợi ích và Tái thiết xã hội về quyền đất đai

Nhiều thập kỷ qua, cả tại Mỹ và các nước châu Á đang trong quá trình chuyển đổi, việc chính quyền trung ương chuyển giao chức năng phát triển kinh tế cho chính quyền địa phương đã giảm. Trong khi đó, các nhà kinh tế học và chính trị gia ca ngợi xu hướng phi tập trung tài chính là hiệu quả hơn bởi nó thu hẹp quy mô của khu vực công và cung cấp các dịch vụ phù hợp với nhu cầu địa phương. Thay vì dựa vào kho bạc nhà nước, các thành phố được cho là sáng tạo nếu phát triển mối quan hệ hợp tác nhà nước – tư nhân để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và tạo thu nhập cho việc cung cấp dịch vụ công cộng. 

Ở những quốc gia đang trong quá trình chuyển đổi, việc chính quyền địa phương hợp tác với khu vực tư nhân đang nổi lên trong tình hình các định chế chính trị không hề thay đổi lúc đầu đã làm ngạc nhiên nhiều người. Tuy vậy, đây có thể được hiểu là một cơ chế đối phó. Các thành phố đang phát triển nhanh chóng tại Trung Quốc và Việt Nam đang bùng nổ nhu cầu về các dịch vụ công cộng đô thị. Ví dụ, tại Thành phố Hồ Chí Minh, dân số tăng thêm ít nhất 1 triệu người trong 7 năm từ 1993 đến 2000, và thu nhập bình quân hộ gia đình tăng gấp ba lần. Với rất ít thẩm quyền tăng doanh thu địa phương và chi phí vẫn bị chính quyền trung ương quản thúc chặt chẽ, các địa phương thực chất có nghĩa vụ phục vụ các khu vực đô thị của mình mà không được chi trả. Tuy thế, họ có quyền kiểm soát việc sử dụng đất. Trong quá trình cải cách chuyển đổi, các nền kinh tế kế hoạch tập trung phân cấp quyền sử dụng đất xuống không chỉ với chính quyền thành phố, mà đôi khi với chính quyền cấp quận. Với quyền tự chủ lớn hơn, chính quyền quận/huyện đề ra kế hoạch tổng thể chi tiết và chiến lược phát triển kinh tế địa phương riêng cho mình.

Trong quyền hạn này, các chính quyền địa phương Việt Nam đã đàm phán với các nhà phát triển tư nhân cung cấp nhiều dịch vụ và tiện ích công cộng, hay còn gọi là chủ nghĩa xã hội về ngân sách⁽²⁾ (fiscal socialism). Họ có thể yêu cầu các nhà phát triển tư nhân xây dựng cơ sở hạ tầng mà thành phố đã hoạch định đổi lấy việc phê duyệt dự án đầu tư của nhà phát triển và cấp chứng nhận sở hữu đất (land title). Do thiếu đất có cơ sở hạ tầng đô thị và giấy chủ quyền rõ ràng, việc giá trị đất tăng lên đột biến (vốn có thể xuất phát từ chủ nghĩa xã hội về ngân sách) đủ để vượt qua các chi phí và rủi ro đầu tư ban đầu (Kim 2004). Tổng chi phí phát triển có thể bao gồm đường xá, vỉa hè, cống thoát nước bê tông và đường ống thoát nước, cấp nước, điện, cảnh quan, và các cơ sở như trường học. Ở Việt Nam, phát triển cơ sở hạ tầng chiếm từ 50 đến 60 phần trăm ngân sách các dự án làm ra những mảnh đất đô thị bỏ trống vào năm 2000 (Kim 2008). 

So với những trường hợp hợp tác nhà nước – tư nhân ở Mỹ, chủ nghĩa xã hội về ngân sách mang lại nhiều rủi ro đầu tư hơn cho các công ty và người tiêu dùng vì thiếu sự phát triển về thể chế và pháp lý. Các công ty có thể bắt đầu việc xây dựng và bán lẻ, nhưng rồi dự án không được phê duyệt hay những thỏa thuận bồi thường đất bị đình trệ. Người tiêu dùng phải chi trả cho những ngôi nhà thi công chậm trễ, tăng giá, hoặc không bao giờ được xây dựng. Do việc chuyển giao chính thức và đăng ký chủ quyền nhà cửa xảy ra vào cuối quá trình xây dựng, các chi phí chìm đem lại một số ưu đãi giữ chân các công ty đầu tư bất động sản lẫn khách hàng ở lại với dự án khi có vấn đề phát sinh. Mức tăng không giới hạn của giá trị nhà cũng là một yếu tố hấp dẫn khác. Để thành công, tuy vậy, hệ thống này đòi hỏi sự phối hợp sâu sát giữa chính quyền địa phương và các công ty, cùng việc giao tiếp liên chính quyền hiệu quả. Nếu tất cả diễn ra trôi chảy, chủ nghĩa xã hội về ngân sách sẽ mang lại cơ sở hạ tầng công cộng, chính quyền địa phương củng cố tính hợp lý của mình, các công ty tạo ra lợi nhuận, và người dân có thể mua nhà tốt hơn so với thời kinh tế kế hoạch tập trung. 

Tấm bia ghi nhớ căn nhà của Kelo vốn nay đã trở thành một bài học cho nước Mỹ. 

Tình hình tương tự cũng diễn ra ở Trung Quốc, nơi mà chính quyền địa phương được xem là có tinh thần doanh nghiệp (Duckett 1998, Oi 1995, Wu 2002, Yu 1997, Zhu 2004). Người ta xem các liên minh giữa chính quyền địa phương và tầng lớp quý tộc đô thị là những liên kết tăng trưởng (Zhu 1999). Các nhà nghiên cứu chỉ ra rằng trong mọi trường hợp, nguồn thu thêm của ngân sách công đều là nhờ chủ nghĩa xã hội về ngân sách.

Trong cả hai chủ nghĩa xã hội về ngân sách và phân cấp tài chính của Mỹ, sự tham gia ngày càng tăng dòng vốn kinh doanh của doanh nghiệp trong việc tài trợ các dịch vụ công đã dẫn đến những mâu thuẫn lợi ích nghiêm trọng. Lấy đất không bao giờ là dễ dàng, nhưng thông thường nếu việc sử dụng mới liên quan đến các công trình người dân đóng góp tài chính như đường xá và phát triển cơ sở hạ tầng thì sẽ dễ hiểu hơn. Sự nghi ngờ và bất mãn phát sinh khi quyền hành pháp của nhà nước được sử dụng để làm lợi cho việc phát triển đất tư nhân. Việc cho rằng các vụ lấy đất này là vì lợi ích cộng đồng trở nên căng thẳng và tính hợp pháp của chính quyền địa phương bị nghi vấn khi tin tức về các vụ việc lan truyền. Vụ kiện giữa Kelo và thành phố New London là một ví dụ điển hình khi những người phê phán chỉ ra rằng, trong hội đồng của công ty New London Development Corporation có người tham gia điều hành công ty Pizer và người thân của họ thì không mấy ngạc nhiên khi một trong những mục tiêu của họ là “bổ sung cho cơ sở mà Pizer định xây dựng" từ đó thỏa hiệp năng lực phục vụ công chúng nói chung. Như đã biết, trường hợp này gây ra một phản ứng dữ dội trên cả nước trong đó hầu hết các bang trong liên đoàn đề xuất điều luật giới hạn quyền cưỡng chế.

Tương tự như thế, ở các nước đang châu Á đang chuyển đổi, các cuộc biểu tình kịch liệt nhất đều liên quan đến lợi ích của các doanh nghiệp. Tại thành phố Hồ Chí Minh, một cuộc biểu tình lớn ở huyện Bình Chánh đã xảy ra khi nhà nước thay đổi kế hoạch và tăng số lượng đất phải lấy để mở rộng kích thước bãi đậu xe của một siêu thị Pháp vào năm 2000 (Quynh 2000a). Ở một thành phố mà xe hơi rất hiếm vào thời điểm đó và phô mai cùng rượu vang nhập khẩu mà siêu thị này bày bán không vừa với túi tiền của phần lớn người dân, các hộ gia đình bị di dời đã quá tức giận đến nỗi họ cắm trại trên một trong những đại lộ lớn của thành phố mấy tuần liền. Cuối những năm 1990, các cuộc biểu tình của công chúng về các vấn đề chuyển đổi đất bắt đầu xảy ra ở nhiều nơi tại Việt Nam.

Các cuộc biểu tình phản đối chính quyền địa phương ở Trung Quốc cũng gia tăng và thông tin của những sự kiện như thế không tiếp cận được. Các “tụ tập đông người” này có thể dao động trong khoảng số lượng từ tám đến hàng trăm người dân và có thể diễn ra trong hòa bình hay bạo lực. Dù không thể có được con số chính thức các cuộc biểu tình liên quan đến lấy đất, theo nhiều nguồn tin, phần lớn trong số đó xuất phát từ việc kiểm soát đất. Ngoài ra, sự gia tăng không chỉ nằm ở số lượng các cuộc biểu tình mà còn là mức độ bạo lực. Trong khi đó, những người biểu tình đã cho thấy trình độ nâng cao của mình, thậm chí nông dân sử dụng điện thoại di động và máy quay phim để nhanh chóng liên kết đến các phương tiện truyền thông bên ngoài, thu hút sự chú ý trên toàn thế giới về nguyên nhân vụ việc. Mặc dù hầu hết các cuộc biểu tình không có bạo lực, số cuộc biểu tình rõ ràng tăng lên và chính quyền địa phương phải đối mặt với sự chống đối cũng như chỉ trích ngày càng nhiều.

Trong trường hợp của Mỹ, vai trò ngày càng tăng của các quỹ tư nhân trong tài chính công nuôi dưỡng một môi trường có nhiều mâu thuẫn về lợi ích hơn ở các thành phố khát vốn nhưng phải phục vụ lợi ích của công chúng. Ở những vụ việc mà lợi ích có vẻ rơi đáng kể vào tay những người giàu có hoặc có đặc quyền đặc lợi và chi phí rơi phần lớn vào người nghèo và không nghề nghiệp, bất công chắc chắn xảy ra.

Đối phó với tình trạng bất ổn này, các chính quyền trung ương ở các nước châu Á đang chuyển mình cẩn thận kết nối giữa tăng trưởng kinh tế và lợi ích công, nhấn mạnh đến nhu cầu việc làm mới và giảm tình trạng thiếu nhà ở đô thị. Lập luận này được cân bằng bởi các tài liệu chính thức nhấn mạnh lại rằng cần bồi thường đầy đủ cho những người buộc phải di dời. Chính quyền trung ương cũng nghiêm khắc xử lý các quan chức chính quyền địa phương nào vi phạm lòng tin của công chúng trong việc quản lý đất đai của họ thông qua cách chức, bỏ tù và thanh lý vốn.

Tại Việt Nam, bắt đầu từ cuối những năm 1990, nhà báo và công dân có thể công khai chỉ trích các quan chức nhà nước cấp thấp trên báo (Quynh 2000c, Trung 2000). Ở Trung Quốc cũng có một cuộc tranh cãi trên truyền thong trong giai đoạn 2003-2004. Không rõ điều gì đã dẫn đến sự thay đổi này. Có thể đã có một sự kiện châm ngòi cho việc thay đổi cách nhìn về một tình huống như vụ kiện giữa Kelo và New London tại Mỹ (Zald 1996).


Hình 1: Số lượng các vụ “tụ tập đông người” tại Trung Quốc. Nguồn: Bộ Công An. 

Dù tập trung vào tính hợp lý của chính quyền địa phương, những tranh cãi về đất kể trên mang ý nghĩa rộng lớn hơn. Chúng đang chỉ ra rằng xã hội xây dựng lại các nguyên tắc cơ bản về quyền sở hữu. Tại Mỹ, một số học giả về quy phạm hiến pháp theo dõi trường hợp giữa Kelo và thành phố New London thắc mắc tại sao có quá nhiều ồn ào về phán quyết của Tòa án Tối cao. Với hơn 50 năm tiền lệ đã được thiết lập, việc đưa ra quyết định trong trường hợp này là có thể dự đoán được và thực sự ngạc nhiên khi quyết định không được nhất trí. Mặc dù quyết định của Toà án có thể là nhất quán, sự phản đối kịch liệt từ công chúng cho thấy xã hội mà pháp luật đang được áp dụng trải qua những thay đổi quan trọng.

Trong quá khứ, giải trình cho việc lấy đất rất thực tế, nhiều người trong xã hội sẽ hưởng lợi từ một sự thay đổi trong sử dụng đất (và người sử dụng đất). Những trường hợp trước kia của Mỹ cho thấy những việc sử dụng đất mới này có thể bao gồm các công trình công cộng, các hoạt động sử dụng công nhưng do tư nhân điều hành như đường sắt, và các tình huống có thể khắc phục những hư hại công như tình trạng xuống cấp và độc quyền đất. Quyền sở hữu của số ít có thể bị buộc phải tôn trọng quyền lợi của số đông. Tuy nhiên, với việc chuyển sang lấy đất cho phát triển kinh tế này, khi tài chính công đang là thước đo lợi ích công chúng, vấn đề nằm ở chỗ đối tượng chính mà thành phố sẽ phục vụ là những người nộp thuế nhiều nhất. Mối quan tâm này được lên tiếng bởi một trong các thành viên bất đồng của Tòa án Tối cao Mỹ, người mà ý kiến được trích dẫn thường xuyên hơn so với ý kiến của số đông. Nếu một tập hợp lợi ích tư nhân trở thành "lợi ích công”, tính hợp lý đằng sau việc lấy đất bị bóp méo.

Sự khác biệt theo ngữ cảnh: Các quy chuẩn xã hội về quyền đất đai và những nhu cầu phát triển

Dù những thay đổi trong tài chính công, các mâu thuẫn lợi ích kéo theo, và sự tái sắp xếp xã hội về những nguyên tắc quyền đất đai ở Mỹ và các nước châu Á đang chuyển đổi tương tự như nhau, vẫn tồn tại sự khác biệt quan trọng.

Một trong số đó là cách vấn đề quyền đất đai được nhìn nhận. Tại Mỹ, một lập luận của những người phản đối giao đất liên quan đến giá trị biểu tượng của nhà và quyền đất đai, một điều không thể được bồi thường hoàn toàn bằng tiền. Ví dụ, một trong những người từ chối di dời trong vụ Kelo v. London New là gia đình Bill Dery. Các tổ tiên của gia đình đã sở hữu nhà hơn 100 năm, bà Dery cũng ra đời trong căn nhà đó. Trong khi đó, Suzette Kelo đã mua ngôi nhà của mình chỉ 2 năm trước khi thành phố lấy đất, và bà được trả gấp đôi giá trị thị trường. Tuy nhiên, bà từ chối bán, cho rằng thành phố không có quyền lấy nhà bà giao cho một người sử dụng tư nhân khác khi ngôi nhà còn trong điều kiện rất tốt. Cuối cùng, thành phố đã dời ngôi nhà của bà đến một vị trí mới. Không có giá trị tiền tệ nào có thể bù đắp bảy trường hợp cố trụ cuối cùng trong vụ New London. Sự gắn bó và giá trị mà xã hội Mỹ đặt vào nhà ngôi nhà của mình đã được xây dựng hàng trăm năm, với sự hỗ trợ của chính sách nhà nước, đã dẫn đến một trong những tỷ lệ sở hữu nhà tư nhân cao nhất trên thế giới.

Trong khi đó, ở các nước Châu Á đang chuyển đổi, điểm tranh cãi chính trong các báo cáo về tranh chấp đất đai nằm ở sự đền bù không đầy đủ. Việc xác định một mức giá thị trường thỏa đáng là đầy thử thách ở những đất nước này, nơi các kế hoạch thường liên quan đến một sự thay đổi mạnh mẽ trong sử dụng đất từ nông nghiệp sang thương mại, và đặc biệt là trong những năm đầu của quá trình chuyển đổi khi thị trường bất động sản vẫn đang hình thành và giá cả chưa cạnh tranh. Khó mà có được những con số chính xác về mức đền bù được đưa ra và mức giá mà các nhà phát triển tư nhân chi trả cho chính quyền địa phương cho quyền sử dụng đất, bởi những hồ sơ này không công bố công khai.

Trong bất kỳ trường hợp nào, sự chênh lệch giữa các mức bồi thường và lợi nhuận tư nhân và các khoản thu của nhà nước là điểm chính của sự tranh luận rong các cuộc biểu tình. Đương nhiên có sự khác biệt cơ bản trong thể chế chính trị. Ở Mỹ, người dân liên quan trong vụ New London có cơ hội kiện thành phố và khiến kế hoạch phải dừng lại. Tại Trung Quốc và Việt Nam, quá trình quy hoạch đô thị không có nhiều sự tham gia của các bên cũng như người dân không có cơ hội phản hồi. Đó cũng giải thích lý do của sự gia tăng số vụ phản đối về lấy đất phổ biến ở những quốc gia châu Á đang trong quá trình chuyển đổi. 

Hình 2: (từ trên xuống) Diện tích đất bị thu hồi, diện tích xây dựng và diện tích không triển khai xây dựng sau khi thu hồi tại 4 vùng đô thị: Bắc Kinh (Beijing), Thượng Hải (Shanghai), Thiên Tân (Tianjin) và Quảng Đông (Guangdong). Nguồn: Thống kê Quốc gia Trung Quốc 2000-05 

Một lý do khác liên quan đến sự khác biệt rõ ràng giữa hai bối cảnh là mức thu nhập. Mặc dù cả Mỹ lẫn các quốc gia Châu Á đang chuyển đổi đều lấy đất để phát triển kinh tế, Mỹ chủ yếu đô thị hóa với các thị trường tương đối phát triển, trong khi các nước kia phải chuyển đổi một diện tích lớn đất nông nghiệp sang thị trường bất động sản đô thị không được kiểm soát. Tại Mỹ, các trường hợp gây tranh cãi nhất thường liên quan đến các đô thị ‘xuống dốc’ có nhu cầu tái thiết kinh tế. Họ hy vọng những dạng sử dụng đất mới có thể thu hút dân cư và hoạt động kinh tế mới. Còn ở các nước châu Á đang chuyển mình, vốn đang trong quá trình công nghiệp và đô thị hóa nhanh chóng, các mâu thuẫn xoay quanh sự bất bình đẳng trong tăng trưởng kinh tế, đặc biệt là sự khoảng cách ngày càng tăng giữa người dân nông thôn và thành thị. Phần lớn sự phát triển đất xảy ra trong các khu ven đô, nơi dân cư có thu nhập thấp hơn. Với mức tăng thu nhập và dân số đô thị nhanh chóng, các áp lực phát triển đô thị là rất lớn và tiềm năng đột phá cạnh tranh cao hơn, vốn thể hiện một sự năng động khác với những nỗ lực đổi mới đô thị ở Mỹ. 

Vào lúc bắt đầu quá trình chuyển đổi, Trung Quốc và Việt Nam nằm trong số những quốc gia nghèo nhất thế giới. Điều này khiến việc chính phủ lấy đất một cách hợp pháp dễ dàng hơn. Như tại hầu hết các nước đang chuyển đổi, chương trình nghị sự quốc gia bao quát của họ là phát triển kinh tế, lấn át hầu như bất kỳ vấn đề công hoặc quyền nào khác (Grindle and Thomas 1991). Sứ mạng này đã là động lực cho việc lấy đất quy mô lớn. Việc lấy đất còn được ‘hỗ trợ’ bởi việc thiếu các giới hạn về diện tích đất lấy cho các dự án được đề xuất, với nhiều khoản nợ quá hạn, ít giải trình cho tính khả thi về mặt tài chính của dự án, cả khu vực công lẫn tư nhân. Có nhiều ví dụ về việc xây dựng tràn lan và chỗ trống tồn tại trong những khu chế biến xuất nhập khẩu, thị trấn mới, và các liên doanh khác mà hàng trăm chính quyền địa phương đã xây dựng. Hình 2 cho thấy việc lấy đất tràn lan của chính quyền Trung Quốc. Những số liệu được lấy từ Niên giám thống kê của chính quyền trung ương. Biểu đồ thứ nhất thể hiện diện tích đất bị lấy nói chung đã tăng trong những năm qua. Biểu đồ thứ hai cho thấy những diện tích này đã được phát triển hoặc chưa phát triển ra sao, minh họa một xu hướng giảm bắt đầu từ năm 2002, ngoại trừ ở tỉnh Quảng Ðông, vốn đã bắt đầu chậm đi từ năm 2004. Biểu đồ thứ ba cho thấy diện tích đất bị lấy còn chưa được sử dụng.

Ở cả Trung Quốc và Việt Nam, chính quyền đều cố gắng đứng xa những sự kiện này. Vì vấn đề an toàn thực phẩm, Trung Quốc đã ra lệnh tạm thời hoãn việc lấy đất khu phát triển kinh tế năm 2004. Tại Việt Nam, sự thiếu đồng thuận xã hội trong việc phát triển đất đô thị đã lan quá rộng tới mức vào năm 2000 chính quyền trung ương đã phải gửi năm nhóm cố vấn pháp lý trên cả nước để giải quyết một số vụ tranh cãi đất đai ầm ĩ nhất. Những người nông dân có cơ hội được những đại diện chính quyền trung ương lắng nghe và trình bày bằng chứng của mình. Trong hầu hết các trường hợp, những đại diện đã đứng về phía người nông dân (Quynh, 2000b).

So sánh hai nước này, nỗ lực đấu tranh tại Việt Nam dường như có nhiều tác động trong việc thay đổi mô hình chủ nghĩa xã hội về ngân sách để làm lợi cho người bị di dời hơn một chút. Nhà nước đã điều chỉnh các luật bồi thường đất đai. Trước kia, nghị định 22 trao nhiều thẩm quyền trong hội đồng bồi thường đất cho chính quyền cấp quận, huyện, những đơn vị có thể được hưởng lợi khi giúp các công ty và gây áp lực cho người dân bán rẻ. Năm 2004, Nghị định 197 đã điều chỉnh những hướng dẫn này, cho thành phố nhiều sự giám sát hơn quá trình này. Nghị định cũng giới thiệu ngôn ngữ mới chỉ thị cho giới chức trách địa phương ‘giải quyết những khiếu nại, bức xúc của dân liên quan đến bồi thường, hỗ trợ và di dời” và “để đảm bảo công bằng khi xem xét và quyết định việc bồi thường, hỗ trợ và di dời.” Kết quả là những nhà đầu tư tư nhân giờ phải thỏa thuận trực tiếp với nông dân và nhất trí giá cả mà không cần sự can dự của chính quyền địa phương. Nếu việc thỏa thuận không suôn sẻ, thành phố sẽ cuối cùng quyết định mức giá.

So sánh Trung Quốc và Việt Nam, một số người đã xem sự chuyển đổi của Việt Nam là tiến bộ và dân chủ hơn. Chẳng hạn, các bản tin của báo chí Trung Quốc cho rằng những định chế chính trị Việt Nam minh bạch với người dân hơn ở Trung Quốc. Một số cũng trầm trồ về việc đất đai cũng như thị trường bất động sản Việt Nam dường như đại diện cho một thị trường mở thật sự so với Trung Quốc, vốn bị thống trị bởi những công ty lớn và rất ít những công ty vừa và nhỏ. Điều đó khiến những công ty mới khó gia nhập thị trường, trong thị trường bất động sản và đất đai thành phố Hồ Chí Minh được định hình bởi cả khi các công ty đủ quy mô lẫn các gương mặt mới mới. Cách chỉ trích này không phải bị bỏ qua; Đảng Cộng Sản Trung Quốc giờ đây ngăn cấm việc thảo luận công khai về sự chuyển đổi của Việt Nam (Abrami, Maiesky, and Zheng, 2007).

Tháng mười năm 2008, Ủy ban Trung ương Đảng Cộng sản Trung Quốc đã công bố một sự thay đổi chính sách lớn, cho phép cá nhân người nông dân bán quyền sử dụng đất của họ trên thị trường. Mặc dù ý định của chính sách là để cải thiện hiệu quả sản xuất nông nghiệp và đảm bảo an ninh lương thực bằng cách gộp các thửa đất để cho phép sản xuất quy mô lớn và giảm chi phí, đất này cũng dễ biến thành khu đô thị. Do một trong nhữbg mục tiêu của Chủ tịch Hồ Cẩm Đào là giảm bớt khoảng cách giàu có ngày càng tăng, quyền chuyển đổi sở hữu đất tư nhân nên cải thiện vị trí thương lượng của nông dân trong các cuộc thỏa thuận bồi thường.

Những điều trớ trêu

Việc kết hợp lợi ích công và tư đã dẫn đến những sự trớ trêu khiến kẻ tò mò, người cay đắng. Giờ đây, người ta có thể tạm cho rằng ở những quốc gia châu Á đang chuyển đổi này, nhà nước vẫn giữ lại quyền sở hữu tất cả đất đai trên danh nghĩa, nhưng đất công đang bị lấy cho mục đích sử dụng tư nhân. Các nhà quy hoạch ở những nước này đã đóng một vai trò chủ đạo và đôi khi cưỡng chế di dời người có thu nhập thấp để dọn đường cho việc phát triển do tư nhân tài trợ. Mặc dù những hành động này không thể được gọi là lấy đất theo nghĩa mà nhà nước sở hữu tất cả đất đai từ lúc ban đầu và người sử dụng không ý thức rõ về quyền đấi đai tư nhân như ở Mỹ, việc người dân kháng cự di chuyển và cảm thấy bất công đặc biệt tại chính quyền địa phương là giống nhau. 

Tất cả chỉ để nói lên rằng xung đột lợi ích và tranh luận về quyền sở hữu đất đai và công bằng xã hội xuất phát từ những hạn chế trong hệ thống xã hội. Dù bối cảnh có thể khác nhau, bài toán chung đặt ra cho các nhà quy hoạch trên toàn cầu là nguồn tiền độc lập dành cho hoạch định tăng trưởng kinh tế mang lại lợi ích cho cộng đồng. 

Annette Kim - Phó giáo sư quy hoạch và đô thị học, Viện Công nghệ Massachussette (Mỹ) 
Nguyễn Phương Anh (lược dịch) 

Chú thích: 

1. Bản gốc tiếng Anh: Kim, A. (2009). Land takings in the Private Interest: Comparisons of Urban Land Development Controversies in the United States, China and Vietnam. Cityscape: A journal of Policy Development and Research, Vol.11, 1. 2009;
2. Trong bài viết, tác giả sử dụng khái niệm chủ nghĩa xã hội về ngân sách (fiscal socialism) để chỉ việc ngân sách chính quyền (cấp địa phương) phụ thuộc vào sự đóng góp của các nhà đầu tư tư nhân thông qua các dự án đổi đất lấy hạ tầng. Trong nhiều bối cảnh khác, khái niệm chủ nghĩa xã hội về ngân sách được sử dụng để chỉ hiện tượng các doanh nghiệp và nhóm thu nhập cao trong xã hội phải đóng góp phần lớn ngân sách nhà nước. 

(Bài viết được đăng trong Tạp chí Quy hoạch Đô thị số 11)