Ashui.com

Giao thông công cộng và sự bền vững như là một hướng mới cho việc hoạch định chính sách giao thông đô thị

Không có một định nghĩa nào về sự phát triển bền vững được đông đảo mọi người chấp nhận (Beatley, 1995), nhưng có rất nhiều định nghĩa về sự phát triển bền vững giao thông, và những thuật ngữ liên quan. Có quan điểm cho rằng sự bền vững là vấn đề liên quan tới môi trường, kinh tế, qui hoạch dài hạn và sự liên kết giữa các thành phần. Đây là những yếu tố chính, là cách hiểu chung nhất về sự phát triển bền vững. Với phát triển bền vững giao thông đô thị, định nghĩa của Các Bộ trưởng Giao thông của Liên minh châu Âu ⁽⁷⁾ thường được sử dụng. Trong báo cáo này, chúng tôi sẽ theo định nghĩa đó cũng như những yếu tố chính về sự phát triển bền vững vốn rất quan trọng cho việc qui hoạch giao thông trong bối cảnh Việt Nam. Theo định nghĩa này, sự phát triển bền vững:

• Cho phép tiếp cận và đáp ứng sự phát triển những nhu cầu cơ bản của các cá nhân, công ty, và xã hội một cách an toàn và phù hợp với sức khỏe con người và hệ sinh thái; thúc đẩy sự cân bằng bên trong và giữa những thế hệ kế cận.
• Có khả năng đáp ứng, vận hành công bằng và hiệu quả, tạo ra sự lựa chọn loại hình giao thông, và hỗ trợ sự phát triển kinh tế mang tính cạnh tranh, cũng như sự phát triển cân bằng giữa các khu vực.
• Hạn chế lượng khí thải và rác thải trong khả năng hấp thụ của hành tinh, sử dụng những nguồn nguyên liệu có thể tái tạo ở hoặc thấp hơn tốc độ sản xuất, sử dụng những nguồn năng lượng không thể tái tạo ở mức bằng hoặc thấp hơn tốc độ phát triển của những nguồn năng lượng có thể tái tạo thay thế, trong khi giảm thiểu sự tác động tới việc sử dụng đất và gây ra tiếng ồn.

Ở Việt Nam, tài liệu chính thức đầu tiên đề cập tới khái niệm “Phát triển bền vững” là từ năm 2001. Trong Đại hội lần thứ 9 của Đảng, một số chính sách đã được thông qua có đề cập tới khái niệm này. Mục đích chung là nhằm phát triển kinh tế nhanh và bền vững, tạo việc làm, xóa đói và giảm nghèo ⁽⁸⁾. Năm 2004, kế hoạch đầu tiên được biết tới với tên gọi Qui hoạch Chiến lược Phát triển Giao thông Việt Nam tới năm 2020, trong đó chiến lược phát triển giao thông vận tải Việt Nam đến năm 2020 đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt tại Quyết định số 06/2004/QĐ-TTg ngày 10 tháng 12 năm 2004. Trong lĩnh vực giao thông đô thị ở Hà Nội, một số nhà hoạch định chính sách giao thông và một số bên tham gia phát triển đã tham khảo những định hướng chiến lược này ⁽⁹⁾.

Những quan điểm khác nhau về giao thông đô thị bền vững:

Để có thể hiểu các chính sách giao thông đã được hoạch định và triển khai ra sao ở Việt Nam, đặc biệt là ở Hà Nội, chúng tôi đã phỏng vấn một số đại diện khác nhau thuộc các ban ngành trung ương và địa phương, những người có nhiệm vụ phát triển bền vững giao thông đô thị ⁽¹⁰⁾. Câu hỏi chính là nhằm tìm hiểu xem khái niệm bền vững đã được hiểu như thế nào, tiến trình qui hoạch và thực thi đã được thực hiện ra sao trong bối cảnh Việt Nam, và những yếu tố, liên quan tới định nghĩa về phát triển bền vững đã đề cập ở trên, có vai trò gì.

Để hiểu về tiến trình hoạch định chính sách ở Việt Nam, cần nhớ rằng sự ảnh hưởng của cơ chế tập trung và các thể chế mang tính định hướng chính trị vẫn còn rất lớn. Đặc biệt là với Thủ đô Hà Nội, vốn luôn được coi là một “thành phố đặc biệt”. Khung pháp lý cho việc phát triển hệ thống giao thông ở Hà Nội do Thủ tướng Chính phủ ban hành bằng Quyết định số 90/2008/QD-TTg. Mặc dù quyết định này phải được sửa đổi vì việc mở rộng Hà Nội, nhưng nó vẫn là một khung pháp lý cho tất cả những người có trách nhiệm phát triển hệ thống giao thông cho Hà Nội.

Định hướng hơn là định nghĩa…

Không có một định nghĩa rõ ràng nào về sự phát triển hệ thống giao thông vận tải đô thị bền vững. Đó đúng hơn là một qui hoạch chiến lược, hay nó giúp định hướng cho các bước triển khai tiếp theo. Trọng tâm nằm ở việc “Phát triển mạng lưới kết cấu hạ tầng giao thông đồng bộ với các quy hoạch khác, đặc biệt là quy hoạch xây dựng đô thị, phân bổ dân cư và quy hoạch hệ thống công trình công cộng đô thị của thủ đô. Qua đó xây dựng được hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông liên phương thức, hiện đại và dịch vụ vận tải hiệu quả” (Quyết định số 90/2008/QD-TTg). Hai giải pháp quan trọng đã được chỉ ra trong Quyết định này: thứ nhất, đầu tư phát triển một mạng lưới kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ, và thứ hai: phát triển một hệ thống vận tải hành khách công cộng (với mục tiêu nâng tỷ phần vận tải đảm nhận của vận tải hành khách công cộng tại thời điểm năm 2020 lên khoảng 35% ¸ 45% tổng nhu cầu đi lại của toàn thành phố). Kết quả là, qui hoạch giao thông vận tải đô thị trong những năm qua đã tập trung vào việc nâng cấp mạng lưới giao thông đường bộ và phát triển một hệ thống vận tải hành khách công cộng đúng như mục tiêu dài hạn. Nhưng thời điểm để các dự án đó đạt được đúng mục tiêu đề ra và tính cấp thiết của những vấn đề về giao thông hiện nay đã khiến các nhà hoạch định chính sách phải chịu nhiều áp lực, và đó chính là nguyên nhân dẫn tới một làn sóng đòi xem lại việc dịch khái niệm qui hoạch giao thông vận tải đô thị bền vững và những nỗ lực nhằm có một cách hiểu rộng hơn về qui hoạch giao thông.

Theo TDSI, cơ quan đầu não cho việc qui hoạch chiến lược của Bộ Giao thông Vận tải, hiện ở Việt Nam vẫn chưa có một khái niệm rõ ràng nào về qui hoạch bền vững, tuy nhiên, đó là một mục tiêu đã được đặt ra cho tương lai gần. Các thể chế như TDSI (cũng như những đại diện từ Trường Đại học Giao thông Vận tải) không bị hạn chế vì thiếu định nghĩa nhờ họ đã chủ động tiếp cận những nguồn khác. Cả hai cơ quan này có vai trò như những bên tư vấn trong nước cho các dự án quốc tế do Ngân hàng Thế giới, ADB hoăc JICA tài trợ. Họ rất hiểu những qui định và yêu cầu của các tổ chức này về sự phát triển bền vững, đánh giá tác động xã hội và môi trường. Vì thế họ định nghĩa giao thông đô thị bền vững là sự kết hợp giữa các yếu tố môi trường, xã hội, kỹ thuật, kinh tế và tài chính. Tất cả những yếu tố này đều được tính đến trong các dự án. Theo cách đó, hai cơ quan này đã được coi là những đơn vị có cách tiếp cận tổng quan nhất đối với việc qui hoạch bền vững ở Việt Nam.

Về truyền thống, Việt Nam có những nguyên tắc cơ bản cho việc phát triển bền vững giao thông vận tải, bao gồm các thuật ngữ như: “tổng thể”, “liên kết”, và “hiệu quả”. Những thuật ngữ này cần phải được bổ sung thêm các yếu tố “môi trường” và “an toàn” để phát triển bền vững. Cách tiếp cận này được các cơ quan chức năng từ trung ương tới địa phương ở Việt Nam chia sẻ, mặc dù cách tiếp cận của họ mang tính kỹ thuật nhiều hơn.

Một yếu tố chính được tất cả các đối tác tham gia thảo luận chia sẻ là tính cấp thiết của việc phát triển Hệ thống giao thông vận tải công cộng nhằm đạt được mục tiêu bền vững và giảm lượng khí thải. Trọng tâm chính của Bộ Giao thông Vận tải rõ ràng là giao thông vận tải công cộng. Như TRAMOC đã đề cập, chiến lược phát triển bền vững đô thị hiện nay ở Hà Nội không chỉ tập trung vào các dự án dài hạn như tàu điện ngầm và các tuyến đường dành riêng cho xe buýt; mà còn cả việc phát triển và nâng cấp mạng lưới xe buýt hiện có. Đây không chỉ là một mục tiêu ngắn và trung hạn cơ bản, mà còn rất cần thiết để phát triển những dự án quan trọng sẽ được hoàn tất trong tương lai như hệ thống đường sắt đô thị.

Cùng với đó, theo Tổng công ty Tư vấn-Thiết kế giao thông vận tải (TEDI), sự bền vững đồng nghĩa với việc giảm ô nhiễm môi trường, tạo ra một hệ thống giao thông vận tải công cộng tiện ích và hấp dẫn, liên kết hợp lý các phương thức vận tải khác nhau. Mặc dù đại diện của các cơ quan tham gia đã có một bức tranh khá tổng thể về khái niệm phát triển bền vững giao thông vận tải, nhưng họ cho rằng ở Việt Nam hầu hết các dự án chỉ tập trung vào giải pháp phát triển bền vững mang tính kỹ thuật, tức là tạo ra một hạ tầng tốt và cách tiếp cận mang tính kỹ thuật trong xây dựng cầu đường. Việc này có thể được giải thích vì có một thực tế là ở Việt Nam hiện vẫn còn thói quen quy hoạch theo phương thức cũ, chẳng có mấy thay đổi kể từ những năm 1950. Đó là một khái niệm qui hoạch kiến trúc không thực sự dựa trên những phân tích kỹ thuật (như nhu cầu về kinh tế và thông thương). Kết quả là, qui hoạch phụ thuộc vào quan điểm chính trị nhất định, và những người có trách nhiệm phê duyệt qui hoạch cũng chính là những người sẽ quyết định mọi thứ. Nguy cơ thất bại là rất cao vì qui hoạch không bao gồm một phân tích dựa trên một cái nhìn toàn diện, sự liên kết, hiệu quả và an toàn.

Viện Chiến lược phát triển giao thông vận tải (TDSI) khái quát rằng phát triển bền vững giao thông vận tải đô thị là một khái niệm mang tính quốc gia tập trung chủ yếu vào cơ sở hạ tầng giao thông vận tải công cộng nhằm giảm lượng phương tiện giao thông cá nhân. Tuy nhiên, tiến trình qui hoạch gặp rất nhiều trở ngại. Các chính sách không đủ mạnh và tiến trình ra quyết định thường rất chậm. Bên cạnh đó, nguồn tài chính thường không đủ, thậm chí cả khi có vốn ODA thì vẫn không biết làm thế nào để sử dụng nguồn vốn này. Cả Bộ Giao thông Vận tải và Ủy ban Nhân dân Thành phố Hà Nội đều không có được đội ngũ nhân viên giỏi và không có khung tham khảo hay một điều luật, một sắc lệnh nào liên quan tới việc phát triển bền vững giao thông vận tải đô thị. Các nghiên cứu do TDSI, TEDI và trường Đại học Giao thông Vận tải tiến hành gần đây đã chỉ ra một hướng đi mới cho vấn đề này, nhưng từ trước tới nay chúng vẫn chỉ có ý nghĩa về mặt lý thuyết và không nhận được sự ủng hộ để triển khai.

…trong khi các chuyên gia trong nước và quốc tế đang cố gắng đưa ra một khái niệm rõ nét 

Liên quan tới những vấn đề bức thiết về giao thông tại hai thành phố lớn là Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh, trong năm 2010 đã có hai cuộc hội thảo ⁽¹¹⁾ về Phát triển bền vững đô thị ⁽¹⁰⁾, nơi các học giả và đại diện của Bộ Giao thông Vận tải, Sở Giao thông Vận tải Hà Nội và Sở Giao thông Vận tải thành phố Hồ Chí Minh nhằm đưa ra một khái niệm mang tính định nghĩa. Bộ Giao thông Vận tải ⁽¹²⁾ định nghĩa khái niệm phát triển bền vững giao thông đô thị như sau:

Phát triển giao thông đô thị bền vững chính là quá trình phát triển giao thông đảm bảo sự cân bằng hài hoà giữa các mục tiêu kinh tế – xã hội và bảo vệ môi trường. Phát triển giao thông đô thị bền vững luôn gắn liền với quá trình phát triển đô thị bền vững, nó vừa phụ thuộc vào quá trình quy hoạch và phát triển đô thị, đồng thời vừa tác động trực tiếp đến quá trình phát triển bền vững của đô thị.

Liên quan tới định nghĩa trên là các đề xuất trên các lĩnh vực kinh tế, môi trường và xã hội. Về kinh tế, phát triển giao thông đô thị bền vững trước hết là phải thiết lập được một hệ thống giao thông hỗ trợ tốt cho việc phát triển kinh tế của đô thị, cải thiện việc đi lại và nỗ lực giảm thiểu chi phí dành cho các phương tiện cá nhân. Về môi trường, phát triển giao thông đô thị bền vững nhất thiết phải gắn chặt với gìn giữ môi trường. Theo đó, qui hoạch giao thông sẽ tập trung vào các tiêu chí phát triển bền vững, phát triển các loại hình giao thông công cộng, kiểm soát và kiềm chế sự gia tăng các phương tiện cá nhân, quản lý giao thông ở những vùng lõi của các đô thị trung tâm, với ưu tiên dành cho các trục trung tâm, đường cao tốc và đường vành đai.

Đại diện của các cơ quan khác lại theo những định nghĩa chính đã được các viện nghiên cứu khoa học như TDSI hay Trường Đại học Giao thông Vận tải nêu ra. Họ có điểm chung là những định nghĩa này còn rất mơ hồ nên vẫn còn có thể có nhiều giải thích và cách hiểu khác. Hơn nữa, các cấp chính quyền Việt Nam hiện đang rất khuyến khích việc nghiên cứu và chia sẻ quan điểm, kinh nghiệm và phương thức triển khai hiệu quả nhất giữa các chuyên gia trong nước và quốc tế. Vì thế quả bóng lại được đá sang sân của các nhà hoạch định chính sách, các chuyên gia tư vấn trong nước và quốc tế nhằm tìm ra giải pháp tốt nhất, với nguồn vốn đầu tư từ bên ngoài để đạt được mục tiêu tổng thể của một thành phố hiện đại và phát triển ổn định. Ở đây nảy sinh vấn đề lớn, do các nhà đầu tư thường thiên về định hướng thị trường với kỳ vọng sớm thu được lợi nhuận, nên hiệu quả kinh tế được đẩy trở lại trọng tâm của sự phát triển thực sự.

Theo khảo sát bằng cách phỏng vấn của chúng tôi, có một điểm gần như không xuất hiện trong bất kỳ một định nghĩa nào, đó là khái niệm “những thành phố có thể sống được (dễ sống)”. Quan điểm giảm khoảng cách đi lại tại các thành phố đang phát triển bằng cách khuyến khích phát triển những trung tâm đa năng, các tuyến phố đi bộ hay viêc sử dụng xe đạp – những điều mà chúng tôi đã gặp ở các thành phố thuộc châu Âu, các quốc gia phương Tây và một số thành phố ở châu Á – lại rất ít được thảo luận tại Việt Nam dù đã có nhiều đề xuất, định hướng và sự đồng thuận chung rằng khái niệm này thực sự rất triển vọng. Phát triển bền vững giao thông đô thị đầu tiên nên được hiểu như là một mục tiêu nhằm phát triển một mạng lưới giao thông vận tải công cộng. Vì thế giao thông đô thị được coi là cách để có được những công cụ để phát triển giao thông bền vững, góp phần vào sự phát triển kinh tế bền vững của thành phố. Vấn đề môi trường được xem xét thông qua những đánh giá vắn tắt và những phân tích rủi ro. Khía cạnh xã hội chỉ được nhắc đến qua việc đề xuất bảo đảm một mạng lưới giao thông cho mọi người.

Quan điểm chính: cải thiện giao thông vận tải công cộng:

Như chúng tôi đã đề cập, qua các cuộc khảo sát, căn cứ pháp lý, và các báo cáo tham luận, quan điểm chính và mạnh mẽ nhất là: cách tốt nhất để đạt được sự bền vững chính là phát triển vận tải công cộng. Hà Nội có một lịch sử vận tải công cộng rất ấn tượng. Trước đây, thủ đô của Việt Nam rất nổi tiếng với hệ thống tàu điện bánh ray và tàu điện bánh hơi. Tuy nhiên, sau giai đoạn Đổi Mới, vận tải công công bắt đầu tan rã. Có thể chỉ ra một số nguyên nhân: (i) nguồn ngân sách dành cho Công ty xe buýt Hà Nội không còn do chương trình tái cơ cấu toàn diện nền kinh tế, (ii) sau khi Liên Xô tan rã, việc nhập khẩu những bộ phận thay thế từ nhà cung cấp truyền thống này trở nên rất khan hiếm và nhà cung cấp thường yêu cầu trả bằng tiền mặt ngay lập tức, (iii) và thị trường xe máy được tự do hóa. Những lý do này cộng với việc dân chúng không hài lòng với chất lượng dịch vụ của hệ thống vận tải công cộng cũ. Trong một nền kinh tế thị trường, những yếu tố này đã khiến người dân dần bỏ thói quen sử dụng dịch vụ vận tải công cộng và tự tìm cho mình loại hình phương tiện giao thông phù hợp.

Kể từ năm 2000, với sự hỗ trợ của tập đoàn CIM, sự hợp tác phi tập trung do Ile de France Region đứng đầu, TRAMOC (được thành lập vào năm 1998) đã tiến hành hai dự án quốc tế, có tên gọi Asiatrans và Ecotrans (do Liên minh châu Âu đồng tài trợ). Đồng thời các công ty điều hành xe buýt cũng được tái cơ cấu thông qua công ty mẹ Transero (hiện là công ty xe buýt chính ở Hà Nội). Kết quả là, dịch vụ đã được cải thiện đáng kể. Giao thông công cộng đã nhận được sự ủng hộ của một bộ phận lớn dân chúng; số lượng hành khách đã tăng rất ấn tượng hàng năm và đã gấp 30 lần chỉ sau 8 năm (từ 12 triệu lượt hành khách năm 2000 lên 400 triệu lượt năm 2008, và tới gần 600 nghìn lượt mỗi ngày năm 2008). Với việc có những tuyến đường dành riêng cho xe buýt mới và việc tái cơ cấu tổ chức, bảo đảm tần suất và lịch trình, và việc xây dựng những điểm trung chuyển xe buýt, dịch vụ và chất lượng phục vụ của xe buýt đã được cải thiện rõ rệt.

Ngày nay, các nhà hoạch định đang có rất nhiều những kế hoạch, đề xuất và những ý tưởng mới nhằm cải thiện hiện trạng giao thông công cộng ở thủ đô. Thay vì quan điểm triển khai những dự án giao thông vận tải lớn, những qui hoạch này nên chú trọng vào mục tiêu triển khai những dự án phù hợp nhằm cải thiện tình trạng hiện nay. Trong số những qui hoạch này, chúng ta có thể nhận thấy triển vọng lâu dài của “Kế hoạch phát triển loại hình vận tải công cộng bằng xe buýt ở Hà Nội năm 2010 – định hướng tới năm 2020” nhằm (i) tăng số lượng người sử dụng xe buýt, giảm tần suất sử dụng phương tiện cá nhân; (ii) giải quyết nạn tắc nghẽn giao thông ở trung tâm thành phố, trên các tuyến đường từ trung tâm tới các đô thị vệ tinh; (iii) giảm chi phí nhiên liệu cho giao thông, giảm lượng khí thải độc hại do các phương tiện thải ra; và (iv) giảm mức độ nghiêm trọng của các vụ tai nạn giao thông.

Tuy nhiên, nhằm cải thiện hoạt động giao thông công cộng, cần triển khai một số giải pháp. Mạng lưới xe buýt đòi hỏi một sự tái tổ chức và phải nâng khả năng tiếp cận. Nên chú trọng vào những khu đô thị mới, vì hiện dịch vụ vận tải công cộng vẫn chưa vươn tới những khu vực này. Một sự bao quát lớn hơn sẽ giúp nâng cao hiệu quả của hệ thống bằng cách giảm các tuyến trùng lặp và nhờ đó giảm lượng khí thải. Đồng thời cũng rất cần phải tăng chất lượng dịch vụ. Có thể đạt được việc này bằng cách: nâng cao tần suất phục vụ của mỗi tuyến và giảm thời gian chờ; tạo ra những tuyến xe buýt tiện lợi nhằm cạnh tranh với những phương tiện giao thông cá nhận; bổ sung những xe buýt thân thiện với môi trường (như xe buýt lai); và cải thiện cơ sở hạ tầng cũng như thiết kế của các điểm dừng xe buýt nhằm tạo thêm thuận lợi cho người già, người khuyết tật và trẻ em trong việc lên xuống xe.

Trên thực tế, hiện có hai chiến lược đang được phát triển ở Hà Nội nhằm đáp ứng nhu cầu bức thiết phải hành động để giải quyết tình trạng giao thông hiện nay, cũng như mục tiêu lâu dài của việc phát triển bền vững. Với thành phố PTS ⁽¹³⁾? tổng thể sẽ được thiết lập. Đề xuất ngắn hạn nhận được rất nhiều ý kiến bình luận và chỉ trích từ các báo và trang web trong nước. Qui hoạch dài hạn là một giải pháp lâu dài, việc xây dựng có thể cần có sự tài trợ của các nhà hảo tâm quốc tế và nguồn vốn của các nhà đầu tư nước ngoài, trong khi vẫn việc quản lý và hoạt động của nó trong tương lai cần có sự nghiên cứu kỹ hơn từ các cấp chính quyền.